2.3 矿产资源开发中存在的问题
2.3.1 市场机制没有充分发挥作用
目前，市场机制在矿产资源开发中的作用主要体现在矿业权出让方面，然而即便如此，矿业权出让也尚未完全实现市场化。从全国范围来看，2014年以“招标、拍卖、挂牌”方式出让的新立探矿权和采矿权分别占39.29%和86.54%，获得出让价款则分别占37.44%和87.52%。(4)相对而言，采矿权出让的市场化程度较高，探矿权出让的市场化程度偏低。矿业权市场化建设滞后至少带来了两方面的问题：一方面是矿业权的真实市场价值得不到完全体现，在一定程度上会造成国有资产的流失；另一方面则是非市场化方式出让导致权钱交易等腐败现象层出不穷。
就青海省而言，相关资料显示，2010—2012年通过“招标、拍卖、挂牌”方式出让的新立探矿权和采矿权分别仅占7.95%和21.74%，(5)远低于全国水平。尽管近年来矿产资源市场配置程度不断提高，矿政管理更加规范，但市场化程度仍然有较大提升空间。
2.3.2 所有者权益没有得到充分体现
第一，所有权主体虚置。我国《宪法》和《矿产资源法》均规定矿产资源属于国家所有，但是在实际操作过程中却存在所有权虚置的问题，甚至有异化为企业所有的现象，企业以及企业老板从矿产资源开发过程中获益巨大，而政府以及矿产资源所在地的居民却没有得到应有的收益和补偿。(6)所有权主体虚置不仅是矿产资源配置、管理和运营缺乏激励和约束的根本原因，而且也是矿产资源富集地区难以通过市场机制进行资源有效配置进而导致经济绩效偏低的重要原因。
第二，资源税税率偏低，计税依据不合理。当前，我国的资源税税率过低，计税依据和计征方法不尽合理，导致资源税的规模较小。根据财政部《关于实施煤炭资源税改革的通知》和《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》的要求，自2014年12月1日起，在全国范围内实施煤炭资源税从价计征改革，清理相关收费基金，计征方法实行从价定率计征；原油、天然气资源税适用税率由5%提高至6%；而其他矿产资源仍然采用从量计征的办法（表2-1）。2014年全国资源税总额为1083.82亿元，仅为一般公共预算收入的0.77%，(7)矿产资源优势并没有相应地转化为经济优势。
表2-1 资源税税目税率表
资料来源：中国矿产资源报告2015。
就青海省而言，在资源税税率的约束条件下，优势资源诸如盐湖矿产、金属矿产等的资源税收入依然取决于产量，与矿产资源的价格涨跌无关。统计数据显示，2014年青海省的资源税收入仅为23.15亿元（见图2-4），远低于其他资源型省份，与资源大省的地位不匹配。
图2-4 2014年青海省与其他省份资源税收入规模比较
资料来源：中国统计年鉴2015。
与此同时，在当前经济下行压力较大和部分矿产资源及加工品价格下降的背景下，如果大部分矿产资源采用从量计征的方式也不利于企业稳定生产和降低税负。
第三，资源补偿费率过低。矿产资源补偿费既是我国矿产资源有偿使用制度的基本制度，也是资源利益分配的核心制度。作为开发国家所有矿产资源的补偿，其性质是取得国有资源资产应支付的对价。国外很多国家的矿产资源权利金费率均保持在2%～8%之间，石油、天然气矿产资源补偿费率更是达到了10%～16%，而我国矿产资源补偿费征收比率只有0.5%～4%。(8)根据财政部《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知》要求，自2014年12月1日起，将全国煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零（见表2-2）；同时，根据财政部、国家发改委联合发布的《关于清理涉及稀土、钨、钼收费基金有关问题的通知》，自2015年5月1日起，在全国范围统一将稀土、钨、钼矿产资源补偿费费率降为零，停止征收稀土、钨、钼价格调节基金。下调资源补偿费费率直接导致矿产资源补偿费收入下降，2014年全国矿产资源补偿费征收入库额仅为197.37亿元，较2013年减少了18.06亿元。(9)
表2-2 矿产资源补偿费费率
资料来源：中国矿产资源报告2015。
2.3.3 收益分配机制不健全
首先，“资源诅咒”和“富饶的贫困”现象比较突出。我国矿产资源丰裕的地区经济发展水平反而较低，矿产资源并没有表现为相应的财富效应。有研究表明，总体上来看，我国不同省份自然资源禀赋与经济增长之间确实存在负相关的关系，即自然资源的丰裕程度与人均收入水平之间存在“富饶的贫困”假说。自然资源相对丰富的云南、贵州、黑龙江、山西、新疆等省区，人均实际GDP的增长率反而低于资源相对缺乏的江苏、浙江、福建等省份。(10)全国居民按地区分组的人均可支配收入状况也印证了上述观点。2014年，我国中部地区、西部地区的人均可支配收入分别仅相当于东部地区的64.99%、59.54%。(11)
其次，区域利益不平衡。在我国当前的区域合作过程中，矿产资源富集地区通常是矿产资源的输出地，但是由于收益分配机制的不健全，这些地区遭受到了资源流失和利益流失的双重损失，进而影响了该地区的可持续发展。
2.3.4 生态补偿机制不健全
首先，资源浪费与环境破坏严重。中国矿产资源平均回收率仅为30%～50%，比发达国家低10%～20%。就煤炭资源而言，我国每挖1吨煤要消耗5～20吨资源，而发达国家因资源回收率高，每挖1吨煤只需消耗1.2～1.3吨资源。(12)在某些资源丰裕地区，地方政府及相关部门从自身利益出发，矿产资源规划可能会偏离主体功能区规划。(13)与此同时，地方政府在招商引资工作中基于竞争擅自越权许诺矿业权，甚至是签订配置矿业权协议，引发无证勘查开采和乱采滥挖等现象，这些都对生态环境造成了极大破坏。
其次，生态补偿费低。据测算，每开采1吨原煤和原油造成的生态环境损失分别为52元和260元。(14)然而，现行的生态补偿金标准明显不能弥补生态环境损失。(15)生态环境恶化使得资源开发地承担了相应的治理成本，恶化了经济发展环境。《中国矿产资源报告2015》的相关数据显示，截至2014年底，全国矿产开发累计损毁土地303万公顷，已完成治理恢复土地81万公顷，治理率为26.7%。用于矿山地质环境治理资金累计达到901.8亿元，其中，中央财政出资287.3亿元，地方财政和企业自筹资金614.5亿元。
再次，没有形成完善的生态补偿机制。相关的法律如《矿产资源法》和《环境保护法》等仅提到了环境治理和土地复垦，并没有明确生态补偿的实质规定。真正提出实质性内容的是国家部委的其他相关规范性文件。从约束力来看，这些规范性文件的约束力偏低，实施效果与政策预期仍有一定的差距。
2.3.5 管理机制不完善
首先，利益主体多元化。各级政府部门均从自身利益最大化的角度出发管理矿产资源，势必出现不合理的收益分配机制，具体表现在中央政府和地方政府之间、资源输出地与资源使用地之间以及资源所在地政府和当地居民之间的收益分配不合理。
其次，相关收益未能纳入财政收入范畴。矿产资源补偿费和矿业权价款的地方分成部分并没有纳入财政收入范畴。自2011年3月青海省矿业权交易中心成立以来，进行矿业权出让的项目有321宗，成交金额达到3.38亿元，地方分成的2.7亿元专项用于矿产资源勘查、保护和管理；同时，1994—2012年青海省共征收矿产资源补偿费14.54亿元，地方分成的8.72亿元主要用于地质勘查、矿产资源节约与保护以及征收部分的补充经费。(16)这虽然在一定程度上弥补了地质勘查等方面经费的不足，但是却未能很好地体现矿产资源的公有资产属性。
第三，税费种类繁多，不利于矿业经济发展。相较于一般的工商企业，矿产资源开发企业除了承担增值税、营业税、附加税以及所得税等之外，还需要承担相应的税费，如资源税、资源补偿费、采（探）矿权使用费、采（探）矿权价款等。税费种类若得不到整合与规范，不仅将影响矿产资源所有者权益的实现，而且不利于新常态下矿业经济发展。
(1) 根据2011—2014年历年中国国土资源公报相关数据计算而得。
(2) 青海省国土资源厅门户网站．我省2014年度矿产资源开发利用情况[DB/OL]．
(3) 青海省国土资源厅门户网站．我省2014年度矿产资源开发利用情况[DB/OL]．
(4) 根据《2014中国国土资源公报》相关数据计算而得。
(5) 青海省国土资源厅．青海省矿产资源管理情况[Z]．2013-08-14．
(6) “陕西榆林、内蒙古鄂尔多斯、山西朔州被称为‘中国煤炭金三角’，在‘十年黄金期’产生过万名资产过亿的富翁，车展单日销售金额曾高达近亿元。”回首煤老板时代：奥迪A6显得土，房子能买一栋不买一层[N]．人民网，2014-06-13．
(7) 数据来自《中国统计年鉴2015》。
(8) 白永利．民族地区矿产资源生态补偿法律问题研究——以内蒙古自治区为例[D]．中央民族大学博士学位论文，2011．
(9) 数据来自《中国矿产资源报告2014》和《中国矿产资源报告2015》。
(10) 刘长生，简玉峰，陈华．中国不同省份自然资源禀赋差异对经济增长的影响［J］．资源科学，2009（6）：1051-1060．
(11) 根据《中国统计年鉴2015》相关数据计算而得。
(12) 安体富，蒋震．影响我国收入分配不公平的若干产权制度研究［J］．财贸经济，2012（4）：14-23．
(13) 2015年8月国土资源部对《青海省矿产资源总体规划2008—2015》调整方案进行了批复，原则同意了对《青海省矿产资源总体规划2008—2015》的调整。调整重点包括：一是将原规划中划为限制勘查区、限制开采区的自然保护区缓冲区、试验区划为禁止勘查区和禁止开采区，即自然保护区全部划为禁止勘查区、禁止开采区；二是对涉及与自然保护区重叠的部分重点勘查区、重点开采区进行调整，退出自然保护区；三是对涉及与自然保护区重叠的勘查规划区块、开采规划区块进行调整或撤销；四是对自然保护区已有矿业权进行稳妥有序调整处理。厅规划科技处．《青海省矿产资源总体规划2008—2015》调整完成[DB/OL]．青海省国土资源厅门户网站．
(14) 刘山青．关于建立矿产资源开发利益共享机制的思考[Z]．中国青海省委政策研究室调查研究报告，2012（16）．
(15) 2014年8月7日，英国《卫报》网站发表的题为《中国西北部的非法煤矿正在蚕食自然资源》的报道称，绿色和平组织东亚分部公布的调查报告显示，私营公司青海庆华集团经营的木里煤田的4座露天煤矿有可能严重危及中国青藏高原脆弱的生态系统。
(16) 青海省国土资源厅．青海省矿产资源管理情况[Z]．2013-08-14．