第二节　相关理论

一、公众参与理论

公众参与是民主的基石，是组织、社区和国家网络决策过程中吸纳参与者的一种举措；同时也是一个总括性术语，指人们的关注、需求、兴趣以及价值观被纳入公共事务及问题解决的有关决策和行动（Nabatchi et al., 2015）。从公共管理视角来看，公众参与是公共管理者克服决策中缺乏公众视角缺陷的途径。公众参与通过为公众和其他利益相关者创造机会，在适当时间和环境中表达看法并影响决策过程，从而填补公共管理者的知识空白（Berman, 2016）。从这个角度来看，公众参与是作为非决策者的公众参与日常决策规划的过程。

总体来看，理论界对公众参与尚有争议，分歧主要来源于对公众不同角色的认识：一是认为公众身份是一个法律概念，它赋予人们政治地位或角色；二是认为公众身份不仅是一个法律概念，还是实质性道德和社会学陈述。概念的核心是相信政府会以道德目的作为准则，而公众的首要责任是理解道德或价值观是什么、为什么信奉这些价值观以及行动的意义。公众身份比法律定义更广泛，它不仅延伸至正式的行政安排，还包括志愿组织和社区参与等（Roberts, 2004）。

有关公众参与的研究尝试用各种方式来描述不断变化的公众定义及其角色定位，包括公众、受众和其他利益相关者等。本质上，在良好的公众参与过程中，任何人都可以决定其是否是利益相关者，也就是说，在有效的公众参与中公众的身份和角色是自定义的，而不是组织或政府强加的。当公众认为其在决策过程中占有重要地位时，就有可能参与其中。公众在做利益考量时，可能是基于经济学、价值观或哲学相关支持，除非公众认为自身的利益或价值受到影响，否则不会参与。

从公众参与的形式及其演变来看，除了选举之外，公众参与实践于20世纪60年代开始，主要通过公开听证形式，包括公众立法、共同预算、民意调查、社区管理等。从公众参与政策制定的关系来看，公众参与包括直接参与和间接参与。直接参与是公众亲自参与并提供意见，以推动决策和问题解决；而间接参与是公众通过投票表达其决策偏好。直接参与可以在不同的环境中进行，传统的公众直接参与主要是基于维护公共秩序、问责制和政府行政透明度，旨在为公众提供监督政府权力运行的机制。这种参与普通存在于公共机构，往往是法律所规定的，并依赖于程序，如公开通知、预设议程等。虽然传统的参与过程旨在维护公共价值，但是要实现这些价值追求却是困难的（Nabatchi et al., 2015）。其困境往往来自两个方面：一方面是规模问题，即现代国家行政庞大而复杂，大规模参与会受时空、成本等因素的限制；另一方面是群体被排斥的问题，即一些弱势群体可能被排斥在参与系统之外（Roberts, 2004）。

大规模的公众参与一般通过协商的方式进行，是公众直接参与最有意义和最具影响力的方式，但其过程最复杂、成本最高。协商明确对方的意图，围绕信息、观点、经验和想法进行讨论，并基于事实、数据等做出判断或决定。

在互联网出现之前，签署请愿书和填写调查表是最常见的激发公众参与的方式。随着网络信息技术的迅猛发展，现在公众可以通过网络途径，签署在线请愿书或网络调查；个人可以通过网络参与方式，与其他人链接，实施某种群体行为。基于网络的公民参与只需要公众具备一定的参与经验，而不需要公众付出过多的时间、精力和情感。这在客观上激发了公众的参与热情，在这种情境下，传统公众参与面临的困境可以以一种全新的方式解决。

二、新公共服务理论

1．理论脉络

新公共服务理论是在人们审视行政管理理论和反思“效率”与“价值”观念的基础上提出来的。传统公共行政理论在官僚制背景下，强调以规则为取向，以理性为追求。新公共行政理论则倡导兼备公平与效率（丁煌，1998）。新公共管理理论强调“管理至上”，将分权、放松规制和委托作为改变僵化的公共管理机制的重要方法。在旧公共管理中，法律体现了源于政治的公共利益，治理的目标是保护个人权利，国家是作为公共产品、信息和服务的提供者出现的。与此不同的是，新公共管理理论认为公共利益是公众追求私人利益所致，国家的角色是个人利用市场技术做出选择的促进者，政府、公众、志愿组织之间的关系以交易和交换为导向（Kipenis et al., 2016）。事实上，无论是旧公共管理还是新公共管理，其本质都根植于理性公共选择理论，依赖于理性、工具性个体概念，且个体与公共领域的关系是基于主体的自身利益实现的。

21世纪初期，在批判新公共管理理论“管理至上”的基础上，新公共服务理论认为需要对参与、治理等民主价值进行重新定位（李德国，2013），并提出政府职能应该聚焦公共服务的核心理念。新公共服务理论为建设服务型政府提供了有力的理论依据，是一个全新同时具备描述性和规范性的治理框架。新公共服务理论始于参与公共领域的民主动机，将对话的结果视为公共利益，将人们视为公众（而不是客户或客户），强调对公众权利的认可，使公众能够参与公共事务决策。在目标追求方面，政府不再单纯以效率为目的，而以维护和追求公共利益为目标，并将公共管理者的角色定位为服务者以促进公众参与和合作，而不仅仅是为客户实施预先设定的计划。如果将行政机制视为通过代理机构制定权威的管理计划以及创建激励机制，那么新公共服务部门应将实现政策目标的主要机制视为建立联盟及促进私营、公共和非营利实体之间的合作（Brainard et al., 2010）。新公共服务将组织视为具有内部和外部领导力的、协作的非正式结构。新公共服务理论认为政府应改变单一的服务提供方式，公众应参与服务的供给过程；通过增加政府组织和公众之间的“黏性”，双方可以构建合作、信任与分担机制，以达成利益共享、责任共担。

2．主要观点

新公共服务理论基于公共利益概念，设想建立以公众为中心的民主治理体系，核心在于将政府人员定位于从事公共服务工作（宋敏，2011），其主要观点包含以下七个方面。(1)

（1）政府的职能是服务而不是“掌舵”。对于公务人员来说，其核心任务是努力帮助公众，以保护公众表达其诉求的权利，满足其共同的利益需求，而不是试图去掌控社会的发展方向。

（2）公共利益是政府施政的目标，而非施政的副产品。新公共服务理论肯定和强调公共利益的重要性，将实现与维护公共利益作为政府的目标；公职人员的主要职责是积极引导公众责任观的构建，确立公共利益概念，凝聚社会共识，从而实现公共利益的最大化。

（3）政府的指导思想应具有战略性，施政行为应具有民主性。要采取合适的激励措施，以鼓励公众参与公共服务决策、生产与供给，将实现政策目标作为公众自身的事情。

（4）政府为公众服务，不同于企业为顾客服务。在新公共服务中，公共利益是基于共同利益多方协商的结果，而不是个人利益的简单聚集。政府不应该只关注“顾客”的需求，而应该关注公众及团队的共同需求，并注重与公众及团体建立信任合作关系。

（5）责任是复杂的。新公共服务理论认为民主权利、公共利益即“责任”。政府权威与合法性来源于公众，维护公众权利具有重要意义，公共行为的出发点是公众；同时，强调公众对公共利益的责任。

（6）不能只重视生产效率，应更重视人。新公共服务理论认为不应该只关注公共组织的效率，而应该重视组织与外部环境间的信任与尊重，重视归属感与共同的理想价值。

（7）公众权利和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论认为，为社会做出贡献的公职人员与普通公民，比具有企业家精神的管理者更能促进公共利益。

新公共服务理论认为政府组织的核心目标是提供公共服务以实现公共价值。为此，需要系统思考行政体系面临的环境、成本、制度、主体等诸多因素，并对公共服务的价值理念、实践模式等进行系统规划和设计。

三、公共价值管理理论

随着社会系统日益复杂化，不同主体利益与价值追求的多元化和非均衡性持续发展，政府公共服务提供和公共政策制定面临更大的挑战。在此背景下，公共价值管理理论越来越受到公共管理学者的重视。

1．公共价值的内涵

马克·穆尔（2016）认为，可与私营部门相比较来理解公共价值，正如创造私人价值是私营部门经理的核心活动一样，创造公共价值是公共管理者的核心活动。Kelly等（2002）认为，公共价值是政府通过服务、法律规制和其他行动创造的价值。Bozeman（2007）认为，公共价值与个人的核心议题有关，一方面涉及公众享有的权利、义务和利益，另一方面涉及公众及其指定代表人的预期义务。Stoker（2006）认为，公共价值是公共服务的用户或生产者偏好的总和，对公共价值的判断必须通过政府官员和主要利益相关者共同协商而确立。由此可见，公共价值基本上被描述为一种多维度结构，是公众集体表达政治性偏好的反映，不仅通过“结果”，而且可能产生信任或公平的过程创建（O'Flynn, 2007）。

2．公共价值管理

公共价值是时代发展的产物，是为创造具体环境下的公共价值，将政治、实质和管理三者统一起来，以利于公共部门管理者在某种公共价值理论基础上采取行动的有效方法。为此，需要做到以下三点：①做有价值和有效的实质性判断；②正确地判断各种政治期望；③对可行性有清醒的认识。对此，可通过战略三角形进行确认，即确定目标价值；将管理指向上方，将目标和合法性及获得的支持结合起来；将管理指向下方，提高组织的能力以达成既定的目标（穆尔，2016）。

“政府失败”分析是公共价值管理的一种有效策略，Bozeman（2002）提出可以通过“市场失灵”和“政府失败”分析找到公共价值管理的方法。当市场和公共部门都没有提供实现核心公共价值的产品或服务时，就会发生“政府失败”，其基本假设是市场失灵，但实际上并没有告诉我们政府是否应该“干预”。在某种程度上，政府失败模型引出的问题是何为核心公共价值，政府失败模型不是决策工具，而是促进对公共价值（及其与经济价值关系）协商的框架。作为诊断工具，政府失败模型不需要比市场失效模型具备更大的特异性，而需要对市场失灵理论进行补充，进而强调公共价值的必要性。

公共价值管理是与网络化治理最相适应的管理模式，Stoker（2006）指出，公共价值范式将信念置于与网络治理相关的对话和交换系统中，通过该系统的建构、修正和适应，使民主和管理得到协调和实现。公共价值管理的两难困境源于管理者对管理民主的期望，而合法的民主往往过于苛刻和不可预测，且不受管理原则的约束。因此，系统中所有合作伙伴的警惕和审视对于确保利益相关者的民主和管理承诺最终得以实现至关重要。此外，公共价值取决于利益相关者的偏好，只有利益相关者而不是政府，才能确定对其真正有价值的东西（Chatf i eld et al., 2007）。有关公共服务及其过程中公众的定位问题，Kelly等（2002）提出政府应当通过提供公共服务、法律和政府活动为公众创造价值，公众是公共价值的核心，公共价值的衡量标准是政府行为对公众利益的实现程度，可以通过提高公共服务的质量来提升公共价值。

3．公共价值管理与相关理论

为认识和发展公共价值管理理论，将其与相关理论进行比较研究是必要的，这有助于确定该理论的核心与边界。Bryson等（2014）认为，公共行政理论对民主进程的贡献是不同的，在传统公共行政和新公共管理理论视野下，管理者并非直接参与民主进程，而是通过选举和立法审议的方式参与其中。相比之下，公共价值管理理论框架下政府直接参与对话，积极催化并响应公众诉求，以追求公共价值和对公众有益的事。Stoker（2006）认为，在传统公共行政和新公共管理理论视野下，民主与管理之间的权衡往往面临着困境，而公共价值范式基于更广泛的网络治理，认为合法民主和有效管理是齐头并进的，必须让更多利益相关者参与决策，并在一定程度上掌控决策和实施。O'Flynn（2007）比较了新公共管理与公共价值范式，认为新公共管理范式中的公共管理者围绕绩效目标制定相应规划；而在公共价值范式中，公共管理者除了要实现绩效目标外，还要广泛关注公众的集体偏好以及在寻求公共价值过程中对信任的创造和维护等。

4．公共价值视角下的电子政务

网络信息技术的迅速发展极大地促进了全球范围政务模式的变革，促使以政府为中心的公共服务提供转变为以公众为中心的基于网络的公共政务服务（Al-Sobhi et al., 2010）。世界各国政府不断利用电子政务改变其公共服务提供方式，促进公众与政府之间的互动，便利公众与政府之间的双向沟通，以提高公共组织效率。这种模式通过便捷的公共服务、更广泛的服务范围、消除距离以及节省时间和金钱，为公众创造了真正的价值（Badri et al., 2008）。事实上，电子政务通常被视为为公众创造公共价值的有效手段。在以不同视角评估电子政务的公共价值方面，有一些重要尝试，如Kearns（2004）提出了一个评估电子政务公共价值的概念框架，包括电子服务和信息的可用性、电子政务服务的采用、选择的可用性、公众对电子政务服务的满意度、电子服务对公众的重要程度、电子服务的公平性等指标；Golubeva（2007）提出，通过关注可用性、透明度、互动性、电子服务的公众中心性和电子服务发展水平等来审查门户网站的公共价值，这些方法都强调将公众的评价和感知作为衡量电子政务及服务实践的重要尺度。

电子政务自引入公共管理中以来，已经历了几个阶段，并且各个阶段的驱动因素各不相同，分别为技术、用户和成本等。技术驱动的电子政务侧重于以网络信息技术的识别和使用高效地为公众提供服务；以用户为中心的电子政务更加关注公众的需求和期望；成本驱动的电子政务则致力于提高公共服务运营的效率（Karunasena et al., 2010）。公共价值概念正日益成为现代电子政务的创新驱动力（Bonina et al., 2008），公共行政旨在为公众创造价值，网络信息技术成为政府提高公共价值的一种手段（Castelnovo et al., 2007）。也就是说，通过电子政务创造公共价值可以表述为政府利用网络信息技术提高服务能力，便于公众表达偏好，实现公众需求，并最终创造公共价值。

综上所述，网络信息技术是获取公共服务、节省时间和资源，促进公众与政府互动，并创造公共价值的有效手段（Karunasena et al., 2010），相关研究已证实感知公共价值在解释公众网络行为和意图方面的重要性（Al-Hujran et al., 2015）。可将网络政民互动系统理解为有效结合公共价值理念与公共管理实践的创新工具，通过网络政民互动系统，可有效提供并验证公共服务过程中的公共价值（Chatf i eld et al., 2007）。在此视角下，数据的透明度、公众参与及政民合作程度并不重要，只有在创造公共价值时这些理念和追求才有价值（Luna-Reyes et al., 2012）。通过对网络政民互动过程中公共价值的观照可改进政府组织公共服务绩效，其逻辑在于公共管理者可以通过对价值的“识别—回应”，增进公众对政府组织的信任（王学军等，2017），并改善行政绩效，进而提升公共服务的品质。

四、电子民主理论

自20世纪60年代以来，技术乌托邦一直是学术和政治讨论的热门话题（Tambini et al., 2002）。有关民主举措，无论是从战略视角还是从技术视角来看，支持者和怀疑者都在思考互联网对公共行政的现实影响，其焦点在于通过所谓的“电子民主”进步来推动政治与行政进程，并为旧有的问题提供全新的解决方案。总体而言，无论是从理论层面还是经验层面来看，电子民主都是一个涉及政治民主、治理、公共领域、政府、媒体和传播研究及计算机科学等领域的复杂现象（Lindner et al., 2016）。

1．理论发展脉络

利用信息技术推动民主进程的想法，一方面源自网络信息技术的发展，另一方面来自社会和公众对民主问题的看法。其共经历了三个阶段。

第一阶段为20世纪50—70年代，这一时期计算机被认为是新的介体，可处理大量信息并得出合理结论，克服了西蒙所指出的决策者有限理性。然而，反对者拒绝将政治过度简化为一个实用的、科学的、以可预测的方式对环境做出反应并实现目标的系统，将其称为“技术统治”。

第二个发展阶段为20世纪70—80年代，伴随有线电视网络的出现和渗透，引发了新的政治关切和愿景，导致新社会运动及新的政治概念产生。根据这种愿景，社会将更好地通过自下而上的行动转变而不是通过国家机构、地方社区成为关键的政治舞台。然而，电子民主的第二阶段受制于技术限制以及媒体的日益商业化，未能实现公共空间扩大的目标。

第三个阶段始于20世纪90年代，伴随互联网这一全新的通信媒介出现，形成了一种信息自由意识形态。在这个鼓励公众政治参与的新时代，互联网不仅是一种“额外”的工具，它还为民主问题提供了全新的解决方案，创造了新的共存方式和新的政体；它不再发生在民族国家的有界疆域内，而是存在于一个开放的、非地域化的、非等级化的空间中（Vedel, 2006）。

2．理论认识维度

近年来，关于电子民主的文献探讨了这一概念如何与经典的民主模式相关联，根据电子民主的目标和价值观，大多数文献都涉及运用网络信息技术的政治形式。其中，电子政务是一种被广泛接受和实践的形式，电子民主讨论的场景与内涵往往与电子政务相联系。电子政务是利用网络信息技术，为公众参与公共事务治理提供所需信息和服务的过程。就两者的差别而言，电子政务涉及在线公共行政任务，而电子民主更多地涉及公众对网络的政治使用。换句话说，电子政务指自上而下的做法，而电子民主指自下而上的活动；前者强调政府行为，后者强调公众网络参与政治行动（Breindl et al., 2008），二者紧密相关。现有研究结果支持得益于网络信息技术，电子政务举措利于民主繁荣的观点（Emad Abu-Shanab, 2015）。在考虑电子民主时，平民主义的倡导者与协商制度的支持者之间的紧张关系会重新出现，前者认为互联网的出现是政治体制转变为直接民主的主要条件，公众有权决定什么对其最有利；而后者认为不能废除代表性，但必须在由技术支持的讨论和决策过程中鼓励公众参与。可见，电子民主涉及对在自由开放空间中的交流与合作多样性的深化和概括，是一种改善社会政治形态的工具，公众应该从以新技术参与政治的角度来思考。

总体而言，电子民主是一个总括性术语，涵盖了众多通过电子手段实施的民主举措，从而提高了民众参与的效率、公平和质量（Garson et al., 2007）。大多数电子民主应用包括通过网络信息技术面向公众的信息提供、咨询和政治参与机制，涉及政府和公众分享信息和意见的活动。然而，相对而言，这些目的过于技术化，电子民主还必须从过程和制度创新的可能性角度来考虑（Grönlund, 2002），即应该从使用网络信息技术促进、改善和扩展民主运作的角度来理解电子民主（Caldow, 2004）。从这个角度来看，电子民主有两个不同的内涵：一个是与网络信息技术的设计和开发相关，用以改善民主进程；另一个则指电子民主利用网络信息技术而具有更大活力和合法性的民主新阶段（Shane, 2004）。

从政治功能、政治价值、网络民主、沟通方式等方面，Siedschlag（2007）将基于网络信息技术的民主模式归纳为电子政务、电子治理、电子民主、网络民主和数据民主，如表2-1所示。总体来看，电子民主的内涵无论是从理论研究还是实践发展来看，都可以从三个维度来理解：一是信息，即公众即时访问与政治相关的信息，在信息技术背景下，这种信息的获取包含了政治透明的概念。二是讨论，互联网通常被视为一种新媒介，不仅可以跨地域、社会和文化界限进行交流，还可以给公众提供访问和接触各种意见的机会。媒体的自组织性质可以为公众创造一个自我监管的公共空间，公共论坛或讨论会让公众产生更强的社区意识，并凝聚集体身份。三是在线决策和参与，包括在线咨询和焦点小组、民意调查以及公民投票等，可以促进多元主体的积极参与。

3．电子民主的潜力与风险

电子民主可以成为社会发展的积极力量，公众可以更加明智、清晰和积极地参与公共事务，而政府可以与公众进行有效沟通（As-Saber et al., 2007）。电子民主允许改变政府和公众的行为，改变政府向公众提供信息和服务的方式，以影响决策执行过程以及公共行政的质量、可及性、责任和透明度等。一般来说，电子民主有四个方面的价值：①有利于公众和社区对地方和公共事务拥有更多的权力和责任，便于其表达意见和做出政治选择；②便于地方政府通过网络渠道听取公众的意见；③有利于公众学会互相倾听、对话和讨论并相互容忍；④有利于公众和社区更有效地参与地方和国家事务（Wright, 2006）。

但是，单纯的网络信息技术使用并不涉及民主问题，只是实现民主的手段或工具，其对民主进程带来的是危险还是机会主要取决于由国家宪法决定的制度框架和民主模式（Spirakis et al., 2009）。民主本身也不完整或完美，它是一个为公众和政府带来新挑战的持续过程。一方面，其关系公众参与政治的积极性（Gunter, 2006）；另一方面，电子民主的主要目标是使民主变得更加开放和有效满足公众需求，这依赖于网络信息技术，并取决于公众获取网络信息技术能力的可能性。

并不是所有有关网络互动的讨论，都必然支持数字民主理念和实践。通过互联网展开对话往往会让个体间观点趋同，因此未能满足意见多元化协商的必要前提（Birdwell, 2009）。Branstetter研究发现，网络可能对那些没有财富或社会资源的人有偏见，虽然它并不排除任何人的任何诉求，但其制度安排及相对于其他媒体的定位可能会阻碍理性质疑过程。网络可能会增加公众评论政治的能力，这本身不一定是一件好事，因为它可能妨碍理性对话；虽然网络并不阻碍理性对话，但其隐含的制度性障碍妨碍理想的言论条件（Branstetter, 2011）。另外，网络民主倡议凸显了现有民主的弱点：在知道政府当局参与其中时，公众缺乏机会和知识去比较其与政府组织持有不同观点的原因。因此，网络民主倡议缺乏民主协商时价值有限（Moss et al., 2014）。

通过上述探讨，可知网络参与存在的障碍与传统参与方式类似，包括社会复杂性（资源、参与范围不同以及物理或地理障碍等）、政治文化（对政府缺乏信任）、组织结构（网络参与缺乏融入政府结构和政策过程的组织机制）和相关技术（包括认为只需要技术就可以解决问题的误导）（Lee et al., 2011）。从网络层面来看，这是由网络中存在的不平等和不平衡决定的。Lindner等（2011）研究发现，通过提供网络渠道来吸引人们参与政治的愿望并不能实现，反而会因为主要吸引社会经济地位高的人参与政治活动，放大现有参与模式的不平等。也就是说，它不帮助克服源于社会人口特征的政治参与分歧（包括“数字鸿沟”），通过网络倡议提高弱势群体的政治参与度尚未成为现实（Lindner et al., 2009）。

因此，网络举措具有较强的改善民主的潜能，但必须基于正确利用和文化理性的讨论和鼓励。在政府层面，调查发现大多数地方政府不愿意配置更多资源支持网络倡议以更新功能来提升网络互动（Panagiotopoulos et al., 2011）。面对公众诉求，行政机关虽然有受理义务，但是否考量和答复则取决于行政机关的裁量（Frederick, 1991）。在技术层面，仍然需要研究信息和通信技术如何以及在多大程度上可以提升管理系统的参与度，以支持政府和公众间的良性互动；需要考虑如何更有效地使用技术手段，提升网络民主系统的可访问性、可用性、安全性、开放性和信任度等关键标准（Macintosh et al., 2002）。

从整体上讲，网络举措关键在于如何解决诸如更容易和更广泛地获得政府信息等问题，确保公众有能力提出与政策问题相关的意见，倾听民众的声音，并使其拥有使用网络渠道的技能和信心，以及如何让公众影响和参与政策制定等问题（Macintosh et al., 2002）。同时，还要使相关网络举措结合传统渠道，使公众发出“声音”和积极参与，告知参与者地方民主和决策的现实情况（Bochel et al., 2015）。

鉴于部分公众可能被电子民主所排斥以及相关网络举措的成熟度问题，电子民主的扩展是一个非常复杂且充满风险的过程，其内涵由其对政治系统的影响界定。例如，在促进政治参与、扩大公共领域等方面具有积极作用，同时会因为“数字鸿沟”加剧人们之间的不平等，并延伸对公众的社会控制等。