第一章　绪论

第一节　问题缘起

为适应经济社会发展的要求，我国确立了行政体制改革的总体目标，即全面提高政府效能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。以满意感为导向，政府组织不仅要关注与群众切身利益相关的社会经济发展的客观层面，还要关注与群众参与感、成就感、获得感等与个体心理体验相关的主观层面。以群体满意感为导向的服务型政府建设的核心是公众需要哪些公共服务，以及如何提升服务的质量，以便提升公众体验满意度。前者涉及公共服务建设的民意收集和处理，后者则涉及提供公共服务的模式和制度安排。在网络信息时代，解决这些问题面临着全新的背景和要求，信息时代的“数字化生存”不仅使公众在表达诉求和获取服务时越来越倾向于利用网络信息技术，还使政府组织拥有了更多优化和变革公共服务方式的机会。在此情境下，基于“网络群众路线”创新“人人时代”政府组织与公众的互动模式，以实现民意的有效收集和服务的高效，成为政府组织全新的理政思路和愿景。

从相关领域的实践来看，各级地方政府先后通过新闻媒体、政府部门、社会组织等不同主体主导的网络渠道问政于民、问需于民。其中，由新闻媒体主导的较具影响力的互动平台或公共论坛有“地方领导留言板”“强国论坛”等；由地方政府主导的问政平台包括“寒山闻钟”“有话请您说”等。除此之外，各级地方政府还建设了各种以在线办事为主要功能的政务信息化系统，并取得了长足发展，且已成为政府提供公共服务和进行社会治理的重要支撑。同时，伴随移动互联网和社交媒体平台的迅猛发展，政务微博、政务微信等新型政务服务模式也得到了发展，逐渐成为政府与公众沟通交流的重要途径，这些沟通和服务模式在社会经济管理、民生保障改善等方面成效显著。其中，一些地方政府的在线平台已形成较具特色的模式和风格，成为了解公众网络参与规律和网络民主状况的重要途径。这些实践活动传达了政府积极探索创新网络时代治理方式的重要信息，引发各界对网络政民互动有效性与发展潜能的广泛讨论。

从理论研究层面来看，现代民主的本质在于公众诉求与政府行为间达成必要的一致性。为此，政府组织和公众之间必须进行充分、广泛和有效的沟通与互动。传统的线下沟通渠道不仅存在时空局限和沟通成本等方面的问题，而且与现代政府的变革目标不相适应，并因社会系统的复杂程度加剧而面临越来越多的挑战。特别是在公众参与度不高的情况下，公众有可能觉得政府是偏远的、脱节的和不可接触的。许多观察家用“动机危机”或“脱离危机”等来表述这种现象，即传统的参与形式和沟通渠道在某种程度上失去了吸引力。目前，对这些复杂的发展状况进行完整说明仍然是一个挑战，但可以谨慎地得出结论，即民主制度面临失去公众支持的风险。对于“数字政府”时代，从事民主治理研究的学者提出，“电子民主”的解决方案有利于公众通过网络途径广泛、便利、低成本、有序地表达自身诉求，至少在一定程度上是对传统政治参与度下降的一种新的形式的弥补（Stolle et al., 2011）。这不仅有助于提升公众自身效用、参与意识和能力，而且为政府提供了了解公众意见、调适公共决策和公共事务发展方向的机会。

人们普遍认为，提高公众参与度的举措有利于促进公众的偏好与政策结果的一致性（Besley et al., 2008），网络政民互动就是这样一种典型的数字解决方案，这种网络民主举措具备促进公众偏好与政策结果一致的潜能，而且相比传统的政治参与形式，人们对一个关系自身利益的特定问题更积极，并与政府展开有效互动，而不是陷入宽泛的机构议程。在此意义上，网络政民互动中的公众参与更加真实，更具有公共行政的理论价值和现实意义。由此，社会变革的故事可以通过在线活动的视角来理解（Yang, 2009），这预示着政民网络互动是网络时代政府治理发展的“理想图景”，近年来相关议题已备受学界关注。

具体而言，网络民主举措的情境特征在于网络信息技术的兴起与发展，改变甚至颠覆了人们传统的生活方式，为人们从事各种公共活动、参与公众事务提供了新途径，公众可以通过网络更具活力地改变社会公共领域。公众网络参与凭借互联网在信息表达和信息传递方面所具备的互动性、即时性、平等性、开放性等诸多传统政治参与渠道所不具备的优势迅速崛起，使公众参与公共治理和政治生活成为一种新常态。同时，公共服务的场域发生了根本性改变，政府组织需要不断认识和理解公众网络参与对公共服务和社会治理带来的影响。而且，随着社会各主体交往互动的不断增多，数量庞大、种类繁多、更新速度加快的大数据聚合所蕴含的社会价值和商业价值将引发一场全新的革命，这场革命正在不断印证科技创新驱动社会管理变革的强劲态势，公共治理变革的全新社会条件与需求已经形成。数据的“流动性”与“可获取性”的不断发展意味着公共治理在追求公共利益的精益性、进行科学决策时具有更优的条件。针对公众网络参与公共治理的潜能和网络信息技术为改善公共治理提供的契机，公众网络参与的核心是如何不断提升公众网络参与及政民互动的有效性。

总体来看，国内外相关实践和理论研究都已证实，面向公众的网络民主举措能够通过现代网络信息技术打破传统的政府组织边界和时空限制，构建新型基于网络的信息传播途径和更高效、更便捷的政民互动模式，实现从有限的公众偏好表达到广泛的公众参与的过渡（Vragov et al., 2013），进而推进公众与政府间的双向沟通，保障公众对公共事务的知情权、参与权、表达权和监督权。同时，网络民主举措的迅速发展，促进了政府治理与公共服务模式的创新，对社会经济的持续健康发展产生了重要影响，成为社会进步的重要推动力量。作为一种利用网络信息技术实现公众与政府间大规模、广泛互动的倡议，网络政民互动在解决社会问题过程中发挥着重要作用。

但是，着眼于相关举措的制度化发展及其潜能的充分发挥，必须认识到目前我国网络政民互动实践在公众参与的广度、深度和效果等方面仍处于较低水平。网络政民互动持续发展的基础——公众网络参与并非必然，传统上大多数人在解决常规和具体问题时，仍然倾向于通过线下渠道（Pieterson et al., 2008）。同时，政府组织回应的方式、特征和条件等面临着复杂的系统环境，并因回应效率、回应程度等影响公众网络参与体验。在实践中，地方政府发展网络政民互动的理念和能力还有待提升，地方政府虽然已经认识到网络政民互动的重要性，但仍缺乏对其在行政变革进程中的定位认知，无法全面发掘网络政民互动的潜能。目前，网络政民互动的制度化运作仍面临着诸如公众在多大程度上参与、政府怎样进行回应、如何避免低效的被动回应以及如何提升政民互动效果等现实挑战，解决仅将其看作收集和储存数据以打破信息孤岛的手段等问题倾向。这些问题制约了公众网络参与作用的有效发挥，影响了地方政府网络民主举措目标的实现，因而亟须立足网络政民互动实践，对网络政民互动及其效能进行系统且深入的理论研究。

目前，已有相关研究探讨公众网络参与的理论内涵（陈纯柱等，2013），分析其具有的民主潜质及其在政府行政变革中的价值，但是相关研究往往是着眼于公众参与公共事务的网络信息技术及其使用，而不是将制度创新作为研究重点（Grönlund, 2002）。而且，现有文献仍然缺乏公众对网络政民互动期望和经验的探索，对在线互动平台在政民沟通方面的作用缺乏了解（Goncalves et al., 2015）。从研究路径来看，现有研究大多为质性研究，实证研究较少。相关实证研究也只是遵循理论梳理假设——调查实证检验的“理论驱动”模式，且大多数现有研究仍关注网络平台的产出而非过程，使用的也不是原始数据，因此很难用于检验现有理论，更不用说增加或产生新的理论（Yildiz, 2007）。

事实上，网络政民互动实践的充分开展，为公众网络参与和政府网络民主举措提供了丰富素材，为理论创新奠定了坚实基础。同时，网络政民互动带有较强的在线动员痕迹，其中的数据可以描绘和跟踪公众基本动态。这些非结构化文本数据很有价值且可操作，能够推动社会科学研究范式的转变（米加宁等，2018），改进传统基于调查数据或者选举数据的研究局限（Yasseri et al., 2014），对理论研究和实证分析十分重要（King, 2014）。网络上的这些数据能够客观、真实地反映社会公众的行为、能力、态度和意识，这些信息是网络空间与现实社会深度融合的产物，蕴含着丰富的规律性信息和理论内涵（邬贺铨，2013），结合现有的数据分析技术可为网络政民互动实证分析提供便利与可能。

综上所述，现有研究虽然在定义确认网络参与工具成效方面有所建树，但是在网络政民互动方面仍面临困难，对其作为政治参与方式在公众与政府间所扮演的角色及发展潜能缺乏了解，对网络政民互动的微观层面缺乏理论分析和基于政民互动平台及数据的实证研究。结果是政府组织既无法从观念、方法和路径等层面通过网络政民互动有效开展实践活动，也无法充分发挥其在行政改革、社会治理和民主进程等方面的作用。

这些问题的解决迫切需要我们更好地理解网络政民互动的行为基础、参与模式和作用机制；需要通过扎实的实证研究来解决现有研究规范方面的问题。这方面的研究将有助于创造新的理论依据，并提供新的概念和类别，有利于强化网络政民互动与行政研究之间的联系。为此，需要重新审视网络政民互动情境下的公众、政府组织及其互动行为，通过政民互动实践数据发现公众与政府组织互动行为的本质特征与规律，从理论层面构建和验证互动效能的形成机理，构建互动效能的分析模型和改进模式，并提出互动效能的提升路径，以回应社会实践与理论研究对网络政民互动功能定位和发展优化的关注。