二、垄断领域国资不易流动

在垄断性领域，国资流动性仍然较差，难以达到“有进有退、合理流动、动态优化”的配置要求，通常会面临政府部门不当干涉。垄断性国企改革和国资监管都没有到位，前者缺乏明确可行的整改路径，追求行政垄断，保护已有的经济利益，不愿公平参与市场经济；后者还是按《企业法》改制的国企，虽已完成公司制改革，但未进行股份制改革，国资没有被完全股份化，难以进行产权交易或上市募资。目前，对国企分类管理，以管资本为主，调整国企各类考核指标，但未从国资投资、运营、监管上，分类别设计有针对性、符合定位、摆脱困境、解决难题的国资管理制度体系（如公司治理、会计审计）。所以，国企分类混改、国资投资运营等推进机制，至今尚无实质性进展。国资运行与监督机制改革不到位的突出表现是微观国企内部治理机制的失效，于是，对国企实施合理定位、强化竞争、混合股权、设置三会、信息披露等标准或措施，要相互配套地促进国企转变治理机制，使国资体制改革落实到位。

目前，自然垄断性央企多已完成“政企分开”改革，但在监管模式上，部分采取“政监合一”（如电信、航空等），还有部分采取“政监分离”（如电力等）。“政监合一”模式，使政府主管部门（工信部、交通部）不再直接从事垄断经营，而改制为监督管理活动。于是，央企的自然垄断性与政府的管制性相结合。政府的多项职责具体表现为：既制定产业政策，又实施行业监管，规范与管理合二为一。例如在2003年，国家电监会成立，隶属于国务院，就实行部分的“政监分离”模式，即只向政府主管部门提出调价建议，最终，定价权不归国企，而是归国家发改委。对重要非公资本投资或新进民企入股，国企上级部门（国家电监会）也不能独立行使管制权或监管权，而由政府部门（国家发改委）最终决策。

自然垄断性央企既要获取收益，又要使国资保值增值，导致政府部门既要制定促进产业发展政策，又要对国资运作实施监管。国企双元使命定位造成了经营目标的模糊，政府监管双重职责也使行为选择两难。政企各自及其相互间的关系都需要平衡。但现实情况是，对“国资保值增值、促进产业发展、政府监管得当”等效果的评判标准，都集中在“自然垄断性央企财务绩效指标是否达到所有者权益的增长”上。即央企利润越高，改制就越有效，政绩也就越高，那么，极易造成政府与央企合谋，即为了维护央企利润，政府可以放松甚至于放弃监管。基于上述原因，政府与自然垄断性央企的关系就变得十分密切。在推进央企市场化混改中，政府对不同所有制的企业会实施歧视性政策，往往以体制转轨宜缓不宜急、特殊情况应特殊对待为由，给予自然垄断性央企各种政策袒护，导致垄断性领域的国资很难流动。(26)