2.3　“多规合一”模式

陕西省榆林市

【案例摘要】

2014年，国家发展改革委、自然资源部、生态环保部、住建部四部委联合启动“多规合一”试点工作。榆林市是28个试点中面积最大、所辖县区最多的城市。作为典型的资源型城市，榆林市探索出“一本规划、一张图纸、一个平台、一套机制”为主的试点模式，初步扭转了“政出多门”的弊端。

【案例介绍】

地处陕甘宁蒙晋五省（区）接壤地带的榆林市，是国家重要的能源化工基地、陕西省现代特色农业基地和陕甘宁蒙晋区域性中心城市，也是全国28个“多规合一”试点中国土面积最大、所辖县区最多的城市。试点获批以来，榆林市委、市政府高度重视，将“多规合一”试点工作列为全市头等大事，举全市之力予以推进。2015年3月，榆林市委书记胡志强在“多规合一”工作动员大会上指出，推进“多规合一”是榆林市全面深化改革的一项重大任务，也是坚持规划立市、依法治市的重要举措，对于破解“经济发展较快的落后地区”难题、全面提升管理经济社会发展的能力和水平具有重要意义。“多规合一”正在成为破解榆林市产业结构、南北区域发展、城乡发展“三大失衡”问题的重要手段。

“多规合一”是一项全新的工作，根据试点要求，结合自身特点，提出具有示范意义的工作思路，是完成好试点工作的前提。榆林市委、市政府将“多规合一”试点作为全市破解瓶颈、深化改革、规划立市、优化空间的重大历史机遇，在充分调研、深入研究的基础上形成了《榆林市“多规合一”试点工作方案》，提出以形成市域“一张图”为基础，以《榆林市国土空间综合规划》为主要内容的“四个一”成果，构建市域统一的生态保护红线、基本农田保护红线、文物紫线、城镇开发边界、产业开发边界、基础设施廊道等控制线及管控体系，推进全市治理体系和治理能力现代化。同时，在全面完成国家“多规合一”试点任务的基础上，榆林市委、市政府又进一步拓展思路，出台了《关于坚持依法治市推进多规合一的意见》和《榆林市“多规合一”工作方案》，提出“三年三大步”的全市“多规合一”工作总体部署，即一年完试点、两年见实效、三年成体系。

一年完试点，就是2015年通过全域差异比对分析，划定市域统一的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护、文物保护、产业集中区开发边界等“控制线”，建立市域空间管控体系，实现市域空间信息1∶10000比例尺的“一张图”全覆盖，编制完成《榆林市国土空间综合规划》，建立市县共享共用“多规合一”业务平台，全面完成国家试点任务。

两年见实效，是指2016年实现“多规合一”试点成果应用。改革项目审批机制，全面启动“多规合一”业务平台运行，实现市级发改、规划、国土、环保、林业、水务等部门项目并联审批，推进行政审批流程再造、业务联动、监管同步、制度创新。同时，全面完成中心城区和县城开发边界内“多规合一”“一张图”，比例尺至少达到1∶2000。

三年成体系，即在2017年通过出台《榆林市规划管理条例》，形成以经济社会发展总体规划为龙头、以国土空间规划为基础、以专项规划为支撑的规划体系。

陕西省榆林市“多规合一”工作主要做法如下：

1．成立专门机构，建立工作机制，开展专题研究

“多规合一”并非单纯的规划编制，更多的是规划协调和利益调整，建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市委、市政府成立了由市委书记任组长，市长和市委副书记任副组长，常务副市长任办公室主任，市人大、政协有关领导参与，市级各相关部门负责人、各县（区）委书记为成员的高规格“多规合一”试点工作领导小组；领导小组办公室下设综合协调、业务专责两个工作组，分别设在市委改革办和市发改委，分别负责协调督查和业务工作，并从成员单位抽调业务骨干，在市“多规办”集中办公。各县区也都成立了相应的领导小组，确保市、县“多规合一”工作政令畅通、无缝衔接。

为确保试点高效推进，榆林市确定“统—分—衔—合”的技术路径。“统”，即“统一标准”：统一规划体系、战略引领、技术导则、目标指标、管控措施；“分”，即“分项研究”：分部门编制规划、分专题开展研究、分县区提出方案；“衔”，即“规划衔接”：多规协调、部门互动、市县联动；“合”，即“多规合一”：形成“一张图”、编制综合规划、建立业务平台、构建规划体系。遵循生态优先、总量平衡、保障发展、完善功能、安全底线的多规差异协调处理原则，区分轻重缓急，按照刚需排序，合理协调多规矛盾，科学妥协，实现市域综合利益最大化。针对该市林规与其他规划矛盾突出的问题，研究制订了林地退出原则和方法，退出林地365.76万亩，占林地总面积10%，降等88万亩，同时提出提升质量、优化结构的路径措施和林地退出后的管理办法，确保林业可持续发展，实现多赢。同时，还确立“市县联动、部门协同、专家支撑、公众参与”的工作模式。市、县两级直接参与“多规合一”的工作部门接近100个、工作人员超过300人。设立市“多规合一”专家咨询委员会，强化技术支持和业务指导，聘请的各类技术单位达到25个。出台《榆林市“多规合一”工作宣传方案》，开设“榆林多规合一”微信公众号，充分吸纳社会各界意见。为了夯实工作基础、强化技术支撑，增强试点的精准性、协同性和科学性，榆林市委、市政府还邀请了陕西省城乡规划院、环科院、林勘院以及中交第一公路勘测设计院、河南黄河水文勘测设计院等专业技术单位，由市级相关业务部门具体牵头，同步开展了中心城区开发边界划定、生态红线划定、文物紫线划定、林地保护与利用研究、水资源承载力研究、人口和用地规模研究、综合交通体系发展及布局研究、大气水环境承载力研究等专题研究工作，取得了大量研究成果，为编制“一张图”和国土空间规划奠定了坚实基础。

2．一本规划，一个平台，一套机制，一批建议

在试点成果上，自然资源部批复试点方案要求榆林市提交“四个一”试点工作成果，即编制“一本规划”、建立“一个平台”、形成“一套机制”、提出“一批建议”。按照战略规划引领、专题研究支撑、“一张图”为底、国土空间规划为主的试点工作思路，榆林市开展了市域“一张图”工程、“多规合一”业务平台建设、国土空间规划编制以及14项配套专题研究，“四个一”试点成果已全部完成，形成各类研究成果约200万字，试点成果已上报。

“一本规划”包括文本、图集、说明，按照归纳国土空间演变趋势、研究区域资源环境承载能力、确定国土开发适宜性、划定国土空间格局、制定国土开发战略目标的编制思路，在充分吸纳各专题研究和已有规划成果的基础上，提出了“一主三副多点、一轴一带三区”的国土开发格局和“三廊—三带—四片—多点”的国土保护格局，在“一张图”基础上提出生态、农业、城镇空间划定及管控措施，明确了分县区国土开发和管控指标、国土综合整治任务以及规划保障措施。

“一个平台”即基于国土二调数据的市域1∶10000“一张图”及其“多规合一”业务平台。业务平台一期工程已实现成果展示、信息查询、数据质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目辅助选址等功能。

“一套机制”即形成《榆林市规划管理暂行办法》。该办法将市域各类规划分为总体规划、空间规划、专项规划和区域规划四大类，构建以经济社会发展总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划为支撑的市级规划体系，明确各个规划的功能定位和相互关系，解决规划自成体系的问题。成立市规划委员会，对规划实行“立项、编制、衔接、论证、报批、发布、实施、评估、调整”全过程管理，权威、高效机构统筹规划管理，解决规划多滥、易变和不实用、不管用的问题。办法特别构建了利用“多规合一”“一张图”成果和业务平台进行规划衔接的新机制，确保规划的协同性，解决规划冲突打架的问题。

“一批建议”主要包括五个方面：一是“多规合一”试点成果法定化。建议实施“多规合一”试点成果由上级政府审批、其他规划授权试点市县政府审批、省相关部门备案认可的成果法定化试点。二是规划体制改革。建议国家加强顶层设计，推进发展规划、空间规划两大体系在市县层面“合一”。三是空间规划。建议加快推进国土空间规划立法，构建统一的自然资源管理体系。四是深化改革。建议国家开展以“多规合一”试点成果应用为主要内容的改革试点，支持试点市县更大范围、更深层次的“多规合一”改革。五是矿业权设置。建议建立统一的矿业权审批信息平台，在矿业权设置和审批前充分征求相关部门和地方政府的意见，减少不同矿产之间以及地下、地上空间的冲突。

3．试点初见成效，试点经验可推广

目前，榆林市“多规合一”试点任务基本完成，取得大量成果，试点效果逐渐显现。协调了各类规划冲突，优化了市域空间布局，通过国土开发适宜性评价和生态红线划定，提出了秃尾河、无定河、榆溪河三大生态廊道和北部防风固沙、南部黄土高原水土流失、东部黄河沿岸水土流失三大防治带的生态保护格局。在发展理念上，坚持生态优先，以生态定格局，对不可开发空间达成共识，遵循自然规律的持续发展、遵循经济规律的科学发展理念明显提升。高于国家标准划定生态红线；增加林地保护红线；强调水资源的极端重要性，新划定水源涵养区1.06万平方千米，占市域总面积的24.7%。在谋划发展上，坚持“先瘦身后强身”，摒弃盲目求大的传统思维。在项目策划上，既考虑规划空间的安排，又对接土地指标配置，更注重生态保护、水资源承载、环境约束，项目谋划的水平明显提升。在转变职能上，相关部门更加注重规划的权威性、严肃性、一致性，更加认识到要发挥规划的引领和约束作用，淡化行政审批色彩，加快转变政府职能的自觉性明显提高，服务意识明显提升。此次“多规合一”，仅“一张图”工程就收集了120多个已有各类规划，进入平台管理的建成、在建和规划项目已近3000个，摸清了家底，吃清了市情，夯实了规划基础。将交通、电网、水源、项目等各类规划数据转成统一标准的GIS数据落到“一张图”上，极大地提升了规划的信息化水平。

通过试点，榆林市取得了可推广、可复制的经验。“一张图”是“多规合一”的前提。“多规合一”的核心是空间。“多规”的矛盾源于空间，“合一”最终要落到空间上。只有构建基于信息化支撑的大比例尺“一张图”，才能充分暴露各类规划特别是空间规划的矛盾和冲突；只有在大比例尺的“一张图”上协调一致，才能真正实现“多规合一”；只有大比例尺的“一张图”，才能降低规划调整的难度，减少规划易变多变的现象，确保一张蓝图干到底。划定各类控制线，构建1∶10000比例尺的市域“一张图”及空间管控体系，解决各类规划特别是空间规划衔接手段缺乏的问题，形成以“一张图”为基础和平台的各类规划衔接机制及其相应的技术规范，也是榆林市“多规合一”试点取得的重要成果和经验。

战略引领是“多规合一”的基础。“多规合一”的目的是发展。要推进“多规合一”，首先要研究区域的发展规律、发展阶段、发展目标，以区域总体发展战略引领空间规划的编制。根据省委、省政府关于榆林发展定位的最新要求，形成了打造生态美、生活美、生产美的“大美榆林”共识，提出建设“世界一流能源化工基地、全国知名现代特色农业基地、区域性中心城市”的战略定位，并依此确定区域分工、空间格局、功能定位、项目布点，引领国土空间规划和各个专题研究。

机制保障是“多规合一”的关键。“多规合一”的本质是协同。建立一个高效的协调机制是完成试点任务的根本。榆林市成立了由书记任组长，四套班子和县区委书记参与，常务副市长兼任办公室主任的高规格的“多规合一”试点工作领导小组。

深化改革是“多规合一”的支撑。“多规合一”的内涵是改革。多规协调融合、试点成果应用，都需要突破现有行政壁垒和各方利益藩篱，必须要有配套的改革举措支撑。榆林市在“多规合一”试点过程中，以深化改革为统领，将“多规合一”综合协调组设在市委改革办，负责督查落实、协调推进。同时，在试点过程中涉及的林地变更退出、土地调整完善、规划体系重构等，都要求现行法律、法规、规范有所突破和创新。下一步，榆林市在积极推进投资项目并联审批、控制线管控体系建立等成果应用方面，也需要改革先行，提供体制保障。

榆林市把“多规合一”试点视为“落后地区”的破题之举、深化改革的重大机遇、规划立市的关键举措和优化空间的重要抓手，举全市之力推进试点工作，完成了“一本规划”“一个平台”“一套机制”“一批建议”的“四个一”试点工作成果，编制完成了《榆林市国土空间综合规划》，在市域1∶10000的“一张图”上划定了2020—2030年的全市（城乡）建设用地规模控制线、城镇开发边界、产业开发边界、采矿开发边界、生态保护红线、基本农田保护红线和文物紫线，优化了市域空间布局。此外，还形成了《榆林市规划管理暂行办法》，确保规划的权威性、协同性和一致性。有效整合各类规划，绘就“一张图”。提出一批建设性意见，为国家强化空间管控能力，建立功能互补、相互协调的空间规划体系提供鲜活的“榆林经验”，得到中央改革办、自然资源部和省委、省政府的高度肯定。

【社会评价】

此次试点的主要成果得到省政府的批复，意味着榆林市的试点工作突破了技术编制手段上的探索，在现行行政架构下，对推进试点成果运用、作为投资项目审批依据、执行落实规划成果具有重大意义。据了解，榆林市也是全国所有试点单位中第一个得到省级人民政府批复的试点成果。

【政策文件】

《榆林市国土空间综合规划》。

《关于坚持依法治市推进“多规合一”的意见》。

榆林市人民政府关于印发《榆林市“多规合一”工作管理办法》的通知

（榆政发〔2016〕40号）（节选）榆林市“多规合一”工作管理办法

第一章　总　则

第二条　本办法所称“多规合一”，是指构建以经济社会发展总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的规划体系，建立基于市域“一张图”的“多规合一”业务平台和规划全过程管理、规划衔接协同、投资项目并联审批等配套机制，实现政府治理体系和治理能力现代化的制度安排。

第三条　市人民政府建立“多规合一”工作管理机制，成立市长任组长、常务副市长任副组长、相关部门负责人为成员的市“多规合一”工作领导小组，统筹管理规划管理、“一张图”管控、投资项目并联审批等“多规合一”各项工作。

…………

第四条　“多规合一”工作坚持协调统一、高效便民、简政放权、公开透明的原则。各级各部门应建立公众参与和信息公开机制，鼓励公民、法人和其他组织积极参与“多规合一”工作。

第二章　规划管理

第五条　构建规划管理新机制，对各类规划实行立项、编制、衔接、论证、报批、发布、实施、评估、调整全过程管理，实现多规协同、合一。

第六条　建立以经济社会发展总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划和区域规划为支撑的市级规划体系。

第七条　经济社会发展总体规划（以下简称总体规划）由市人民政府组织编制，发改部门负责牵头起草。国土空间规划由市人民政府组织编制，市国土资源局、发改委共同牵头起草。区域规划由涉及县区人民政府共同组织或市发改委牵头组织编制。其他规划由相关职能部门组织编制。

总体规划是以区域国民经济和社会发展为对象编制的纲领性、战略性、综合性规划，是编制本级和下级各类规划以及制定有关政策和年度计划的依据，其他规划要符合总体规划的要求。

国土空间规划是以区域内人口、资源等基本要素及相关功能区的空间结构和空间开发秩序为对象编制的基础性、约束性、综合性规划，是编制城乡建设、土地利用、林地保护等其他空间规划的重要依据。

第八条　规划编制应按照“各类规划依据总体规划、专项规划遵循空间规划、下级规划服从上级规划、所有规划都要相互协调”的原则进行衔接。未经衔接的规划不得上报、批准、发布。

发改部门负责规划的衔接工作，重点衔接规划提出的目标定位、主要指标、发展布局、重点任务、重要资源开发、财政资金平衡以及政策措施、实施条件等，涉及空间布局的还应在“一张图”上进行衔接，确保各类规划相互协调、一致。规划衔接应形成书面报告，作为规划编制、报批的依据。

第九条　总体规划和国土空间规划经市人民政府审定后，提交市人代会审议批准。专项规划除依法应由上级人民政府批准发布外，一般经市政府专题会议审定，以市政府办公室名义印发，重要专项规划应经市政府常务会审定并以市政府名义印发。区域规划由市人民政府批准发布。其他规划按国家法律法规和有关政策的规定报批，其中重要规划还应报经市人大常委会审议。

…………

第三章　“一张图”管控

第十四条　本办法所称“一张图”，是指市人民政府根据主体功能定位和国土开发适宜性评价，在划分生态、城镇、农业三类空间形成的市域空间规划底图上，划定生态保护、基本农田保护、文物保护、城镇开发、产业开发、基础设施廊道等控制线，协调形成集土地利用、城乡建设、产业园区、林地保护、环境保护、文物保护、重大项目、基础设施等各类空间规划于一体的空间规划图。

第十五条　“一张图”是本市各类空间规划编制和涉及空间布局的行政审批的重要依据。

基于“一张图”建立市“多规合一”业务平台（以下简称业务平台），作为统一管理和维护“多规合一”数据、提供选址查询和控制线检测、实施投资项目并联审批和其他行政审批、实现跨部门规划和审批信息共享的信息枢纽和公用平台。

第十六条　“一张图”涉及的各类空间规划按照法律、法规分别编制、审批，报批前须通过市“多规办”组织的审查。

各类空间规划应当自审查通过或依法上报审批通过之日起30个工作日内，以及变更和调整后20个工作日内，由组织编制部门报送市“多规办”，纳入“一张图”及业务平台。

土地利用总体规划、林地保护规划、城乡规划的变更、调整以及土地、林地的征占用报批等涉及各类空间规划调整和行政审批事项的，牵头部门在报批时应同步提交市“多规办”统一出具的“一张图”衔接报告。

第十七条　“一张图”主要通过控制线进行管控。“一张图”控制线分为保护类、建设类和基础设施廊道类三类控制线。

第十八条　保护类控制线包括生态保护红线、基本农田保护红线、林地保护红线、文物紫线、危险化学品企业外部安全防护距离控制线、河道规划治导线等。

第十九条　建设类控制线包括城乡建设用地规模控制线、城镇开发边界、产业开发边界。

第二十条　基础设施廊道类控制线包括铁路、公路、长输管道（输油、输气、输水）、电网等重大基础设施廊道控制线。

…………

第二十四条　相关部门根据各自职能，分别负责划定、管控、调整相关控制线，履行控制线的管理职能，依法查处违法行为。

市“多规办”负责统筹协调各类控制线划定、调整和衔接；市发改委负责划定、管控、调整三类空间，会同市商务局、科技局、中小企业局等相关部门划定、管控、调整产业开发边界；市国土资源局负责划定、管控、调整基本农田保护红线和城乡建设用地规模控制线；市建规局、环保局、林业局、安监局、水务局分别负责划定、管控、调整城镇开发边界、生态保护红线、林地保护红线、危险化学品企业外部安全防护距离控制线、河道规划治导线；市交通局、能源局、水务局、电力局分别负责划定、管控、调整铁路、公路、长输管道、电网等基础设施廊道控制线。

第二十五条　根据法律法规和实际需要，相关职能部门或市“多规办”提出申请，经市人民政府同意，可对控制线进行修编，或增设控制线，依法审批后纳入“一张图”管控。

控制线及对应的空间规划修编方案经市人民政府批准后，涉及的其他控制线及对应的空间规划应联动修改，并按法定程序分别报批。

第四章　投资项目审批

第二十六条　市、县区、产业园区要按照中、省要求，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，在政务服务中心设立“多规合一”服务区和窗口，依托业务平台，实行投资项目在线并联审批，实现一口受理、并联审批、网上办理、规范透明、限时办结、信息共享。

【信息链接】

媒体线索：

“多规合一”经验：榆林市国土空间综合规划（2015—2030）[EB/OL]．规划头条，http://www.upnews.cn/archives/9013.

陕西榆林“多规合一”破解政出多门发展难题[EB/OL]．经济参考报，http://finance.sina.com.cn/roll/2016-09-21/doc-ifxvyrit2950627.shtml.

榆林力推“多规合一”实现一本规划 一张蓝图[EB/OL]．陕西省人民政府，http://www.shaanxi.gov.cn/sxxw/fx/31271.htm.

榆林市人民政府关于印发榆林市“多规合一”工作管理办法的通知[EB/OL]．榆林市人民政府，http://www.yl.gov.cn/site/1/html/zwgk/0/1/16/16197.htm.