第3章　土地储备

3.1　政府主导型

浙江省杭州市

【案例摘要】

杭州市的土地储备模式是政府主导型运作模式的典型，运作模式为在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，以实现行政主导与市场运行有效结合。其土地储备机构由两部分组成，属于双结构模式。杭州市的土地收购储备委员会由分管市长牵头，主要职责为制定有关土地储备和出让的政策、协调各有关部门的关系、落实资金、审查年度计划执行和资金运作情况以及监管国有土地资产的运作等；杭州市土地储备中心是土地储备体系的执行机构，受土地收购储备管委会的领导和监管。在该模式下，政府拥有土地的“统一收购权”——市区范围内凡需盘活的经营性用地一律由政府收购和储备；并拥有“统一批发权”——经营性房地产开发用地统一由政府供应。由此，很好地保证了政府对土地一级市场的高度控制。

【案例介绍】

杭州市土地储备中心成立于1997年8月，是全国第二家土地储备机构；1997年10月，杭州市政府发布了《关于建立杭州市土地储备机制的通知》，开始着手建立土地储备制度；1999年3月10日，杭州市率先以人民政府137号市长令颁布了《杭州市土地储备实施办法》，这是我国第一部正式出台的关于土地储备的政府规章。它从土地使用权收购储备、储备土地前期开发利用、储备土地使用权预出让、储备中心资金运作管理等方面对具体实施土地储备工作做了较为完善的规定，迈出了城市政府探索如何规范、有效地运用土地储备工具的重要一步。

2012年5月18日，杭州市人民政府令第270号对《杭州市土地储备实施办法》进行第二次修订。

根据该市明文规定，杭州市区范围内所有需要盘活的土地都要纳入土地储备体系，由政府垄断收购和储备，并经土地储备中心开发后统一向市场提供，其他任何单位、个人都不能收购土地，也不能供应土地，划拨土地使用者也不能通过补办出让手续的方式自行转让土地使用权。不仅如此，市土地储备中心代表政府依法收购土地还具有强制性，在土地收购的众多方面政府都出台了统一的规定，基本没有给土地使用者讨价还价的机会。市场上的土地全部由土地储备中心提供，政府通过抓统一收购权、统一批发权实现了政府对土地市场的高度控制。杭州市土地储备制度供应储备土地的方式分招标拍卖和协议两种。市区三级地段以内的储备土地使用权用于房地产开发或经营性质项目建设的，应通过招标拍卖方式确定开发单位；其他储备土地使用权可以通过招标拍卖方式确定开发单位，也可以通过协议方式约定开发单位。1999年6月，当时的国土资源部内部通报转发《杭州市土地储备实施办法》，并向全国推广杭州市开展土地储备的经验。

该运作模式在政府主导的基础上充分发挥了市场机制配置土地资源的功能，实现了行政主导与市场运作的有效结合。土地收购储备机构设置采用双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地储备中心，实行分层次两级管理的组织模式，在杭州市土地收购储备委员会的领导和监督下，市土地储备中心代表政府实施土地收购、储备、出让的前期准备工作。杭州市土地收购储备委员会是市政府土地储备体系的决策机构，主要职责是研究制定有关土地收购、储备和出让的政策规章，协调各部门的关系，落实资金，确定年度计划及审查计划的执行和资金运作情况、监控国有土地资产运作等；土地储备中心是土地储备体系的执行机构，隶属于市土地管理局，是非营利性事业单位，职责是根据委员会制订的收购计划适时进行土地收购，根据规划及市场需求储备土地，经营管理依法收回的违法用地并纳入土地储备体系，多渠道筹措资金，进行储备土地的前期开发、投放市场的准备工作等。

杭州市的土地储备模式对城市发展起到重要作用。其最突出的优势在于土地收购储备委员会作为决策层充分研究各项政策，能有效协调各部门关系，对土地储备机构起到领导和监督的作用；而土地储备中心作为具体实施的单位，更能起到连接政府和土地市场的桥梁作用。

【社会评价】

“杭州模式”全面落实了政府供应土地的总量控制，将土地统一管理政策落到实处，弥补了城市土地管理中对城市存量土地管理和对划拨土地入市总量控制的缺口。同时，还具有有效调控土地市场供求的功能，成为政府宏观调控土地市场的重要政策工具之一。

这种模式也存在一些缺陷：一方面，其成为城市房价飙升的助推器。杭州市政府实行“不饱和”供地政策，始终保持开发商的“饥饿感”，使得杭州的房价不断攀升，甚至一度高居全国第一。尽管土地储备制度使杭州的相关财政收入以每年56%的比例递增，但近年来，杭州房价过高已造成浙江投资大量向外转移，影响了本地产业的发展。另一方面，这种模式要求规定范围内所有的土地进入土地市场都必须由土地储备机构预先取得，再由土地储备机构提供给市场。这种规定由于缺乏法律基础而广受质疑，而且收购的规模过大所带来的严重资金压力，将影响制度目标的实现。

【政策文件】

杭州市土地储备实施办法（节选）

第三条　本办法所称土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。

第四条　杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作。

第五条　下列国有土地应当进行储备：

（一）市区范围内的无主地；

（二）为政府带征的土地；

（三）土地使用期限已满被依法收回的土地；

（四）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；

（五）依法没收的土地；

（六）因单位搬迁、解散、撤销、破产、产业结构调整或者其他原因调整出的原划拨的国有土地；

（七）以出让方式取得土地使用权后无力继续开发和又不具备转让条件的土地；

（八）因实施城市规划和土地整理，市政府指令收购的土地；

（九）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；

（十）其他需要进行储备的国有土地。

…………

第十二条　土地收购的一般程序：

（一）申请收购。市区范围内凡符合本办法规定的土地收购条件的国有土地，其土地使用权人应持有关资料申请市土地储备中心进行收购。

（二）权属核查。市土地储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查和审核。

（三）征询意见。市土地储备中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向市规划部门征求意见；进行住宅综合开发的，还应向市综合开发管理部门征求开发意见。

（四）费用测算。市土地储备中心根据调查和征询意见结果，会同有关部门进行土地收购补偿费用的测算评估；实行土地置换的，要进行相应的土地费用测算。

（五）方案报批。市土地储备中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果，提出土地收购的具体方案，报市土地管理部门审批；其中特殊地块的收购储备方案还须报市土地收购储备管理委员会批准。

（六）签订合同。收购方案经批准后，由市土地储备中心与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。

（七）收购补偿。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换的差价结算。

（八）权属变更。市土地储备中心根据《国有土地使用权收购合同》约定支付收购定金后，原土地使用权人与市土地储备中心共同向市土地管理部门、房产管理部门申请办理权属变更登记手续。

（九）交付土地。根据合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地储备中心交付被收购的土地和地上建筑物；被收购的土地使用权一经交付，即纳入土地储备。

…………

第十九条　市土地储备中心可以对收购储备的土地通过以下方式进行土地前期开发利用：

（一）前期开发。市土地储备中心在储备土地预出让或招标、拍卖前，完成储备土地地上建筑物及附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。

（二）土地利用。原土地使用权人交付土地后，储备土地预出让或招标、拍卖前，市土地储备中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押、临时改变用途。

…………

第二十五条　本章所称的储备土地使用权预出让，是指市土地储备中心受市政府委托将收购储备的土地进行出让前的准备工作，约定开发单位，收取土地开发补偿费用等的行为。

…………

第二十八条　市区三级地段以内的储备土地使用权，用于房地产开发或经营性项目建设的，应通过招标、拍卖的形式确定开发单位。其他储备土地使用权，可通过招标、拍卖的形式确定开发单位，也可通过协议形式约定开发单位。

【信息链接】

媒体线索：

杭州市土地储备实施办法[EB/OL]．杭州市人民政府，http://www.hangzhou.gov.cn/art/2012/6/27/art_807646_1772.html.

基于政府主导型的多目标土地储备规模研究——以杭州市为例[EB/OL]．中国房地产信息网，http://www.realestate.cei.gov.cn/filea/br.aspx？id＝20130716154904.

政府主导型土地收购储备模式详解[EB/OL]．土流网，http://www.tuliu.com/read-30879.html.

文章线索：

贾瑞彤．土地储备模式的比较与创新[J]．内蒙古科技与经济，2009（18）：45-46.

朱寅传，夏积亮，贾生华．杭州市土地储备体系及模式[J]．中国土地，1999（8）：27-29＋39.