第二百五十条 【国家所有的自然资源】

森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。

【条文疏义】

本条沿袭了《物权法》第四十八条之规定。

一、宪法上自然资源全民所有权须由《民法典》落实为国家所有权的具体规定

森林、山岭、草原、荒地、滩涂等都是重要的自然资源，而且也是重要的环境因素。例如：森林在蓄水保土、调节气候、防风固沙、保障农牧业生产、保存生物物种、维持生态平衡等方面都发挥了巨大作用。为了保护上述自然资源，我国制定颁布了许多法律、法规，如《森林法》《草原法》等，对其实现“种类法定主义”，这里所称之“法”，限于法律、行政法规，紧随之后的法律法规条文均属其列；现行法律、行政法规没有规定的，得依据本条制定或修改法律作出具体规定。旨在强调民法上国家所有权之性质，仍为全民所有，究其实质，系明确民法上之国家所有权亦以全民为其主体，仅以全民利益为其目标；立法者系以此而履行其保障全民财产为全民利益之核心的宪法义务。

二、自然资源作为国有财产须依多层次种类法定

基于“国有财产种类法定主义”的理念，《民法典》物权编才以法条明定之方式进一步不完全列举何种财产属于国有，被称为“次位种类法定”；而对于其本身尚不能满足种类法定要求的自然资源，若要认定其归于国有，须另以其他法律、行政法规上之规定为依据。

故此，《民法典》物权编沿袭《物权法》第四十八条规定了森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的权属：除属集体所有的外，均属国家所有。这些自然资源的所有权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。我国法律对上述自然资源权属的保护，主要采取确认权属、返还非法占有、排除妨碍、赔偿损失等措施。

【典型案例】

河道滩涂能否承包和转包[55]

——河道滩涂能否属于集体所有

基本案情

2013年5月28日，被告喜寅镇某组与被告姚某刚签订《农村集体土地租赁合同》，由被告姚某刚租赁该县喜寅镇甲然村菜喜码头公路边“喜寅码头至岷江船厂”所占土地。合同约定了租赁用途为砂石堆放及转运（不加工生产）；合同期内可转租，但不得改变租赁用途。

2015年9月11日，双方对租赁用途进行补充约定：姚某刚可加工生产，但必须取得受影响村民的同意并尽量控制噪声及污染。2015年9月15日，原告富启公司与姚某刚签订了转租合同，姚某刚将上述土地转租给原告使用并签订了《农村集体土地租赁（转租）合同》。合同约定租赁用途为砂石堆放、加工生产及转运，要尽量控制噪声及污染；在合同期限内，姚某刚应保证原告能充分使用所租用的场地，确保该场地不因任何第三方的权利主张或其他因素而使原告受到使用上的障碍或者其他损失，否则，应由被告赔偿原告的一切经济损失。

合同签订后，原告在组织生产运输及加工的过程中，多次遭到村民的阻挠，影响了正常的生产加工活动。2015年10月16日，原告停止加工生产并撤离工作人员。2016年1月，原告诉至法院，要求确认租赁合同无效，返还租金及赔偿损失。

法院审理

法院经审理认为，第一，本案诉争土地为该县喜寅镇甲然村某组菜喜码头公路边河道侧喜寅码头至岷江船厂所占土地，即岷江河边的土地。被告提供的航拍图以及法院实地拍摄照片均显示，该区域位于岷江河道侧，且已被洪水淹没大部分。依照《物权法》第四十八条的规定，结合该县水务局《关于喜寅段河道管理范围的说明》，二被告并未出示其对该区域具有土地所有权的相关证据，故该区域应属于滩涂性质，系国家所有的自然资源。

第二，据前述分析，本案诉争租赁地属于滩涂，系国家所有，依照《物权法》第五十六条的规定，被告甲然村村组无权出租该地块，即被告甲然村村组将该地块出租于被告，出租行为违反法律的禁止性规定应属无效，进而转租合同亦无效。被告因该合同取得的租金应予返还。对原告要求被告赔偿损失的诉请，因原告并未提供造成其损失的相关证据，故法院依法不予支持。

案件评述

一、本案涉及滩涂所有权的问题

《民法典》物权编第二百五十条沿袭了《物权法》第四十八条，规定森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但是法律规定属于集体所有的除外。由此可知，滩涂除规定属于集体所有的以外，均属国家所有，《宪法》也有相同的规定。

在这个案件中，争议焦点为诉争租赁土地是否属于物权法规定的滩涂范畴，以及《农村集体土地租赁（转租）合同》是否合法有效，前者决定了后者合同的法律效力。

该县水务局《关于喜寅段河道管理范围的说明》中载明“喜寅段河道的管理范围内有农户的责任承包地（集体土地），如村社或者农户能够提供相应的土地承包手续，应认定为集体土地，如没有相应的土地承包手续，应视为习惯性耕种，土地属性为国有河滩地，属国家所有”。

二被告并未出示其对该区域具备土地所有权的相关证据，故该区域应属于滩涂性质，系国家所有的自然资源。

依照《物权法》第五十六条“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”的规定，被告甲然村某组无权出租该地块，即被告甲然村某组将该地块出租于被告姚某刚，该出租行为违反法律的禁止性规定应属无效，进而案涉《农村集体土地租赁（转租）合同》亦无效。

二、自然资源所有权的含义

自然资源所有权，是指对自然资源占有、使用、收益、处分的权利。按照自然资源种类不同，可以将自然资源的所有权分为土地所有权、森林所有权、草原所有权、矿藏所有权等；按自然资源权属的主体不同，又可以将自然资源的所有权分为国家所有权、集体所有权、个人所有权等。对于不同种类的自然资源所有权的取得、变更、消灭，法律的规定是有差异的。

三、自然资源所有权的取得

法律调整自然资源的主要制度就是为自然资源创设所有权，而自然资源的国家所有渐成自然资源所有权制度的核心。之所以如此，是因为这些自然资源构成人类生存与生活的基础和保障，本质上应归全民所有，法律上创设为国家所有是为赋予国家对全民所有资源的管理与保护职责。[56]自然资源所有权的取得，是指资源权属主体按一定方式取得一定种类的自然资源的所有权。在我国，自然资源权属主体不同，其权利取得的方式也不同。

1.国家所有权的取得

国家所有权的取得主要有法定取得、强制取得、天然孳息与自然添附三种方式。

（1）法定取得

是指由法律明确自然资源属国家所有。自然资源的国家所有权，大部分是由法律直接规定的。《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

（2）强制取得

是指国家依据法律，将原来不属于国家所有的自然资源，通过强制性的国有化、没收、征收、征用等方式归属国家所有。其中，国家通过国有化、征收、征用取得自然资源所有权应按照法律规定对原所有者予以相应的补偿。

（3）天然孳息与自然添附

按照民法的原理，天然孳息是指果实、动物的出产物，及其他依照物的使用方法所收获的出产物。自然资源中取得的天然孳息是指自然资源依自然规律产生的新的自然资源，如森林资源的木材储蓄量的增加。民法意义上的添附包括附合、混合与加工。自然资源添附则是指自然资源在自然条件的作用下而使自然资源产生或增加的情况，如河流入海口由于泥沙淤积形成的土地。国家的自然资源所有权客体不受限制，一切种类的自然资源，都可以成为国家所有权的客体。

2.集体所有权的取得

集体所有权的取得主要有以下几种方式：法定取得、开发利用取得与天然孳息取得。

（1）法定取得

是指除国家所有的自然资源外，法律规定属于集体所有的自然资源，集体依法律规定取得所有权。《土地管理法》第九条第二款规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

（2）开发利用取得

即传统民法上的所谓“先占”。是指按法律规定，集体组织可以通过开发利用自然资源的行为取得一定自然资源的所有权。开发利用取得是一种原始取得。可以通过开发利用方式取得所有权的资源，一般由法律明文规定。非经法律明文规定，虽开发利用，也不能取得所有权，只能取得使用权或其他权益。

（3）天然孳息取得

集体组织也可以与国家一样取得依自然规律在其所有的自然资源基础上产生的自然资源。集体组织可以享有所有权的资源客体范围不是无限的，矿藏、水流、城市土地不能成为集体所有权的客体。

3.个人所有权的取得

在我国，基本没有完整意义的自然资源个人所有权，只存在某些自然资源个别部分的个人所有权。因此，自然资源个人取得方式主要是开发利用和继承，而不存在法定取得和强制取得。

四、自然资源所有权的变更

自然资源所有权的变更，是指自然资源所有权从一个主体移转到另一个主体。自然资源所有权的变更，主要有以下原因：

1.因征用而变更

法律授予国家有依法征用集体所有的自然资源的权利。集体所有的自然资源被征用后，其所有权的主体就变更为国家。

2.因原权属主体变更而变更

集体经济组织自我变更名称，或集体组织的合并与分立，原集体组织享有的资源所有权转移、合并或分割为新的集体组织的所有权。

3.因行政调整而变更

国家出于公益的需要，可以以国家所有的一种资源对换或调换集体所有的一种资源的方式达到目的。在不同集体经济组织之间也时常发生自然资源对换或调换的情况，在该种情况下会产生自然资源所有权的变更问题。

4.因依法转让而变更

在我国，自然资源所有权只能发生有限的转让。《土地管理法》第二条规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。依此规定，土地资源所有权是不允许转让的，但是林地上个人承包种植的林木资源可以依法转让，因此，认为自然资源的所有权在我国严禁转让的观点是不全面的。

五、自然资源所有权的灭失

自然资源所有权的灭失，是指资源所有权因法律规定的法律事实的出现而归于灭失。在一般情况下，资源所有权的灭失是与资源本身的灭失联系在一起的，但也有直接以法律规定灭失一定所有权的情形。自然资源所有权的消灭，主要有两种原因：

1.因自然原因而灭失

实践中，因自然原因灭失资源所有权，往往是改变资源种类，产生另一种资源的所有权。

2.因人为原因而灭失

（1）因人工利用而灭失

因人工利用使某种资源改变，变为另一种资源时，原资源的所有权因用途改变而灭失。

（2）因人为毁损而灭失

因人为的过度开发，自然资源被破坏殆尽，客体不存在，所有权也就灭失了。

通过本案我们可以得知，国家对一些重要的自然资源享有国家所有权，任何单位和个人都无权取得所有权，且未经有关机关批准，任何单位和个人对这些自然资源都不可以随意利用。