导言 安全生产法修改的背景、重点与体系性理解适用
2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》，自2021年9月1日施行。这是2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国安全生产法》以来，继2009年、2014年两次修改后的第三次修改。此修改决定共有42条，是对安全生产法的系统、全面、整体性修改，涉及一系列安全生产制度的调整和创新，是安全生产法治建设的大事。更为重要的是，此次修改对于贯彻落实习近平法治思想，完善安全生产法治体系，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，严格落实安全生产责任制，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，把确保人民生命安全放在第一位，推动新时代经济社会可持续发展具有重要意义。
一、安全生产法修改的背景
安全生产法自2002年11月1日施行，至今已十九年。这部法律对构建我国安全生产法治体系，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，发挥了重要作用。统计数据显示，全国生产安全事故死亡人数高峰期是2002年，当年死亡大约14万人，2020年全国生产安全事故死亡人数为2.71万人，比2002年下降了80.6%；重特大事故的起数高峰期是2001年，当年发生的事故起数140起，2020年重特大事故16起，下降了88.6%，是历史最好水平。[1]在安全生产法施行的第九年，即2010年，我国国内生产总值总量达412119亿元，超过日本，成为世界第二大经济体。此后，我国一直保持世界第二大经济体的地位，2020年我国国内生产总值超过100万亿元[2]。这些数据的背后，安全生产法的贡献毋庸置疑。其间，我国对安全生产法进行了两次修改。2009年的修改仅将安全生产法中的“治安管理处罚条例”修改为“治安管理处罚法”，属于技术性的微调。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国安全生产法〉的决定》对安全生产法进行了全面修改，增加了17条，修改了57条，是一次重大修改。七年后的2021年，第十三届全国人民代表大会常务委员会再次对安全生产法进行全面修改，修改后的安全生产法共119条，包括总则、生产经营单位的安全生产保障、从业人员的安全生产权利义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理、法律责任、附则共7章。为何在2014年“大修”之后安全生产法又进行了第二次全面修改？洞见安全生产法的修改背景有助于准确理解、把握安全生产法的修法精神和主要内容。
第一，本次修法是落实习近平总书记关于安全生产的重要论述和习近平法治思想的需要。党的十八大以来，尤其是2014年安全生产法修改以来，习近平总书记发表了一系列关于安全生产的重要论述和指示批示。习近平总书记指出，人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。[3]2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议确立了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位，[4]不仅具有十分重大的理论和实践意义，而且具有非常深刻的政治和法治价值。习近平总书记关于安全生产的重要论述、指示批示精神需要通过及时修改安全生产法落实为法律。
第二，本次修法是落实党中央决策部署的需要。党中央的决策部署主要体现在三个方面。一是2014年安全生产法修改以来，党中央发布了一系列有关安全生产的重要文件，提出了安全生产领域改革发展意见。2016年12月，党中央、国务院发布《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，对安全生产工作的指导思想、基本原则、制度措施等作出新的重大部署，2018年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面加强危险化学品安全生产工作的意见》等，这些重要决定需要通过修法进一步在安全生产法中协同落实。二是根据2018年深化党和国家机构改革方案，原国家安全生产监督管理总局的职责划入应急管理部，其他有关部门和职责也作了调整，大部制改革给安全生产工作带来深刻影响，需要通过修法将相关部门的职责法定化。三是2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》发布后，完善政府安全监管体制机制和责任制度，强化基础保障能力，依靠法治力量推进安全生产治理体系和治理能力现代化的需要更为迫切，需要通过修改法律加以规范。
第三，本次修法是新时代统筹发展与安全的需要。根据党的十九届五中全会精神，2021年我国进入新发展阶段。新发展阶段、新发展理念、新发展格局又对安全生产工作提出更高的要求，统筹发展与安全，以安全发展理念推进高质量发展需要安全生产法治的有力保障。虽然我国安全生产总体态势良好，但仍处于爬坡过坎期，过去长期积累的隐患集中暴露，新的风险不断涌现，需要通过修改法律进一步压实各方安全生产责任，有效防范化解重大安全风险。实践表明，每一起重大、特大生产安全事故除了直接或间接地造成巨大经济损失外，也会不同程度地影响当地经济的发展和正常的经济秩序。因此，安全生产不仅和经济发展不矛盾，而且是经济健康有序发展的必要条件。随着我国进入新发展阶段，落实安全发展理念更为紧迫，安全生产对经济社会发展贡献越来越大。统筹发展与安全需要落实到各行各业，尤其是经济发展贡献率大的行业。事实上，经济发展贡献大的行业往往也伴随着较大的安全生产风险。统筹发展与安全，减少、预防安全生产事故，既可避免生产安全事故产生的直接或间接损失，更可推进当地经济社会发展持续健康发展。
二、安全生产法修改的重点内容
正如应急管理部领导在《关于〈中华人民共和国安全生产法（修正草案）〉的说明》中所言，安全生产法修改遵循以下的总体思路：一是将习近平总书记关于安全生产工作一系列重要指示批示精神和党中央、国务院有关决策部署转化为法律规定，确保落地见效。二是强化企业安全生产主体责任，建立完善安全风险预防控制体系，加大违法处罚力度，提高违法成本，推进依法治理。三是完善政府安全监管体制机制和责任制度，强化基础保障能力，依靠法治力量推进安全生产治理体系和治理能力现代化。重点修改了以下内容。
第一，完善安全生产工作原则。主要体现在以下五个方面的增加或修改：一是安全生产工作坚持中国共产党的领导，这是习近平法治思想在安全生产领域的具体体现。坚持党对全面依法治国的领导，是中国特色社会主义法治的本质特征和内在要求。推进党的领导制度化、法治化，不断完善党的领导体制和工作机制，把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面，是习近平法治思想的重要内容，是安全生产工作的基本遵循。二是安全生产工作新理念。安全生产工作应当树牢安全发展理念，以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位。三是安全生产工作方针。坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。“安全第一、预防为主、综合治理”是2014年安全生产法修改时确立的方针，“从源头上防范化解重大安全风险”是本次修改新增加的内容，是“预防为主”工作方针的最终目的。本次修改强化了“预防为主”的工作方针，并提出了具体的制度和措施，如本法第四条规定“构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，健全风险防范化解机制”，就是预防为主的体现。四是安全生产“三个必须”原则。本次修改专门增加了管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全的“三个必须”原则，进一步明确了各方面的安全生产责任，建立起了一套比较完善的责任体系。五是安全生产工作机制。强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。
第二，完善生产经营单位的主体责任。本次修改新增了完善生产经营单位主体责任的相关制度。一是明确生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。安全生产法将单位主要负责人的安全生产责任从职责要求提升到了责任要求。一般而言主要负责人包括法定代表人、党委书记、董事长、总经理、分管安全的副总经理等。生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作职责范围是“全面负责”。二是生产经营单位应当建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度。本次修改增加了“全员”两字，强调“全员”安全生产责任，这意味着安全生产不仅仅是单位主要负责人的责任，而是和每个员工都有关系。任何人违反安全生产法，都要依法承担责任。三是构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系，健全风险防范化解机制。习近平总书记要求，对易发重特大事故的行业领域采取风险分级管控、隐患排查治理双重预防性工作机制，推动安全生产关口前移，加强应急救援工作，最大限度减少人员伤亡和财产损失。[5]四是加大对从业人员心理疏导等人文关怀和保护力度，防范行为异常导致事故发生。本次修改体现了对人的健康、精神状态的关注。生产经营单位应转变管理思路，加大安全培训教育，创造健康的工作环境，避免因员工异常行为而引发事故。五是加强保险介入力度，发挥市场机制的推动作用。安全生产法明确规定国家鼓励生产经营单位投保安全生产责任保险；属于国家规定的高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险。
第三，完善各级政府和有关部门的安全生产监督管理职责。一是强化领导责任，各级人民政府应当加强安全生产基础设施和能力建设，所需经费列入本级预算；乡、镇人民政府和街道办事处，以及开发区、港区、风景区等应当明确负责安全监管的机构及其职责，加强监管力量建设，建立完善安全风险评估与论证机制，实施重大安全风险联防联控。二是厘清有关部门在安全生产强制性国家标准方面的职责，国务院有关部门分工负责安全生产强制性国家标准的有关工作，依据法定职责对强制性国家标准的实施进行监督检查。三是提升安全生产监管的信息化、智能化水平，监管部门之间应当对重大危险源及有关安全和应急措施备案信息实现信息共享。有关部门应当将重大事故隐患纳入相关信息系统，建立健全治理督办制度，督促消除重大事故隐患。国务院应急管理部门牵头建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，有关部门和县级以上地方人民政府建立健全相关行业、领域、地区的事故应急救援信息系统，实现互联互通、信息共享，提升监管的精准化、智能化水平。
第四，完善对新问题和新风险的防范监管。随着互联网和新兴技术的发展，我国的经济活动日益活跃，出现了一批传统产业之外的新兴产业，如外卖平台、人工智能、新能源汽车、自动驾驶等。由于这些新兴产业形式较为灵活，使其对应的监管部门难以明确，由此形成了一些监管漏洞。为此，本次修改加强了对这些新兴产业、领域的安全生产监管。同时，深刻汲取近年来的事故教训，对生产安全事故中暴露的新问题作了针对性规定。比如，要求餐饮等行业的生产经营单位使用燃气的，要安装可燃气体报警装置，并且保障其正常使用；矿山等高危行业施工单位加强安全管理，不得非法转让施工的资质，不得违法分包、转包；承担安全评价的机构实施报告公开制度，不得租赁资质、挂靠、出具虚假报告。
第五，完善对生产经营单位及其负责人安全生产违法行为的惩处。一是普遍提高了对安全生产违法行为的行政罚款数额。二是增加按日连续处罚。生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚拒不改正的，监管部门可以按日连续处罚。三是针对安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”等问题，加大对违法行为恶劣的生产经营单位关闭力度，依法吊销有关证照，对主要负责人实施职业禁入。四是加大对违法失信行为的联合惩戒和公开力度，有关部门和机构对存在失信行为的单位及人员采取联合惩戒措施，并向社会公示。
三、安全生产法的体系性理解适用
2021年安全生产法修改内容多，呈现以下特点：一是新建制度多，强制性规范多，带有较强的行政监管色彩，但没有改变安生生产法的社会法定位，安生生产法以保障生产经营单位从业人员的生命安全和财产安全为核心构建了一系列法律制度。二是安全生产法融入了许多国家标准和行业标准，相关标准是安全生产法效力体系中的有机构成部分。三是安生生产法坚持“安全第一、预防为主、综合治理”，其中预防是核心，预防治理理念渗透于整部安全生产法。基于这些特点的基本判断，运用体系性思维，从体系化视角把握安生生产法，有助于深入理解、准确把握安全生产法的法律定位、宏观安排、具体制度以及相关内容，进而做到精准司法、精准执法、精准守法。为此，本书的特点是：一方面从语义维度、历史维度、社会维度阐释法律条文要义，阐释法律条文的基本内涵、历史变迁和立法、司法、执法的社会意义、社会效果，另一方面从体系化视角宏观把握法律条文，在与相关法律、行政法规、部门规章、地方性法规、技术标准等的关系结构中对条文做出微观解读。每个条文一般由“条文主旨”“理解与适用”“相关规定”三部分构成。其中体系化的视角主要从以下五个方面展开。
第一，在中国特色社会主义法律体系中把握安全生产法。法律体系是指由一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。中国特色社会主义法律体系包括宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、环境资源法、军事法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等，尽管学术界有不同理解，本书将安全生产法定位于社会法，以社会法的法律部门精神对安全生产法做出解读。
第二，从法律渊源的角度把握安生生产法。安全生产法的形式渊源包括宪法、法律、行政法规和部门规章、地方性法规和地方政府规章、法律解释、技术标准和我国加入的与安生生产相关的国际公约，如《职业安全和卫生及工作环境公约》等。
第三，在应急管理法治体系中把握安生生产法。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时强调，要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平，系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。[6]在这一意义上，安全生产法属于应急管理法律体系框架下的子法律体系。2021年4月《中华人民共和国消防法》修改之后，全国人大常委会于6月修改了《中华人民共和国安全生产法》，应急管理法律体系建设正不断推进。应急管理法律体系建设为准确理解适用安生生产法提供了宏观指导。
第四，在安全生产法律领域中把握安全生产法。在安生生产法律领域，《中华人民共和国安全生产法》属于一般法，此外还有《中华人民共和国矿山安全法》《中华人民共和国特种设备安全法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国海上交通安全法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国建筑法》等特别法和《安全生产许可证条例》《生产安全事故应急条例》《生产安全事故报告和调查处理条例》《危险化学品安全管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《中华人民共和国矿山安全法实施条例》《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》《煤矿安全监察条例》等行政法规，形成比较系统、相对完整的安全生产法律法规子体系。
第五，在安全生产法的具体法律制度中理解安全生产法。比如违反安生生产法律规定的法律责任，安全生产法既包括大量的行政责任条款，也包括“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的，有权提出赔偿要求”的民事责任条款，同时还包括有关《中华人民共和国刑法》规定的重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险作业罪等罪名及相应刑事责任。
薛长礼
2021年7月12日
[1] 《国新办举行贯彻落实〈安全生产法〉推动安全发展发布会》，载国务院新闻办公室网站，http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45901/index.htm，最后访问时间：2021年7月6日。
[2] 《中国经济总量首超100万亿元》，载人民网，http：//finance.people.com.cn/n1/2021/0119/c1004-32003665.html，最后访问时间：2021年7月11日。
[3] 《习近平：始终把人民生命安全放在首位》，载人民网，http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0608/c64094-21783740.html，最后访问时间：2021年7月11日。
[4] 《坚持以习近平法治思想为指导 谱写新时代全面依法治国新篇章》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2021-02/02/c_1127053622.htm，最后访问时间：2021年7月11日。
[5] 《习近平：坚定不移保障安全发展 坚决遏制重特大事故频发势头》，载新华网，http：//www.xinhuanet.com/politics/2016-01/06/c_1117691856.htm，最后访问时间：2021年7月11日。
[6] 《习近平：积极推进我国应急管理体系和能力现代化》，载应急管理部网站，https：//www.mem.gov.cn/xw/mtxx/201911/t20191130_341796.shtml，最后访问时间：2021年7月11日。