6 履职之诉中拒绝性决定的裁判方式

——王甲诉重庆市北碚区国土资源管理分局履行法定职责案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

重庆市北碚区人民法院（2018）渝0109行初154号行政判决书

2.案由：履行法定职责纠纷

3.当事人

原告：王甲

被告：重庆市北碚区国土资源管理分局

第三人：重庆市北碚区人民政府征地办公室、万乙

【基本案情】

王甲、万乙系同母异父的兄弟。母亲周某于1964年去贵州与王某同居生活中生育长子王甲。1967年12月，周某带着王甲回现住地与万某同居生活，生育万乙、万丙（女）。万某已于征地前去世多年。王甲与前妻杨某于1999年12月6日离婚。杨某于2001年4月13日分户，二人婚生子王乙随其母杨某一户。

因实施重庆三环高速公路合川至长寿段静观至复兴道路防护绿化工程，重庆市北碚区人民政府于2017年4月14日发布征地公告征收部分集体土地，王甲户位于“北碚区静观镇天星村吴家堡佛耳4社”部分承包地在征收范围内，该户承包合同上记载承包“耕地2.93亩”，农村土地承包经营权证记载“原承包证总面积2.969亩”。经万乙户、王甲户代表在场指界、签字认可，征地实施人员将王甲户承包地上38平方米确认给万乙。2017年6月21日，静观镇天星村将《征地人员安置人数》在该村吴家堡组张贴，该表显示：“天星村吴家堡组征地前人均耕地面积1.1486亩，此次征收农用地土地面积16.02亩，市政府批准征地人员安置人数15人。按53号令第四十一条第二项被征地多少依次确认人员安置人数15人（杨彬、聂征兰等）。王甲户现有农业人口1人，承包地面积2.93亩，以前征地面积（空白），本次征地面积0.261亩，征地后剩余面积2.669亩，征地人员安置人数0。”原告坚持认为其符合农转非条件，于2018年4月11日向被告邮寄书面申请。被告于2018年4月12日收到后，于2018年6月3日作出《关于王甲来信反映问题的回复》：“根据北碚府发〔2013〕59号文第三条规定，请到静观镇政府或区征地办咨询。”

【案件焦点】

原告请求被告依照政策规定给予其农转非待遇不能成立，但被告的答复亦不合法时，如何裁判。

【法院裁判要旨】

重庆市北碚区人民法院经审理认为：杨某虽与王甲离婚、分户，但因王甲户土地承包经营权证记载共有权人为杨某、王乙，在计算原告户农转非人数时，应将两户合并计算，而不能机械地以王甲户的在籍常住人口登记为计算依据。被告庭审中一方面陈述“按实际户籍人数”来确定该户农转非人数，另一方面又称“即便按照承包证上的面积及人数来确定安置人数，原告也没有人员安置资格”。被告直至本案庭审中都没对农转非计算方式予以明确，实属不当。原告则称，应以该户农村土地承包经营权证记载的权利人4人计算人平面积，且原告户承包地中有0.72亩系其继父万某的承包地，一直系由已分户的母亲周某、弟弟万乙耕种，应予扣除，则原告户人平耕地面积为（2.969-0.72-0.261）÷4=0.497亩，小于0.5亩，原告属于农转非人员。本案原告实为对该户征地农转非人员安置对象的认定有异议，依据《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》第七条规定，需由原告先行经过协调、裁决的法定程序。原告径直在本案中要求被告依照政策规定给予其农转非待遇并及时补办相关手续的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予采纳。

被告依原告申请确系在两个月内作出回复，但该回复显然是将原告的履职申请作为信访事项对待。《重庆市国土房管局办公室关于进一步规范履行法定职责申请答复相关工作的通知》第二条指出，“针对行政相对人提出的要求履行相关法定职责的申请，应对申请书进行全面审查。属于要求履行法定职责申请的，各单位要进行登记，建立工作台账，明确办理人员，办理时限。对属于职能职责范围的，应当依法按相关程序作出答复；答复内容应全面、客观、准确，同时应当有针对性、有法律依据”。而案涉回复违反了该通知的上述要求，其所适用的法律依据为北碚府发〔2013〕59号文第三条，其内容为，“区国土资源管理分局为征地补偿安置政策主管部门；区征地办公室负责组织征地实施工作……各镇人民政府、街道办事处和园区（管委会）应协助完成征地补偿、安置等各项工作”。案涉回复并未对原告申请作出有针对性、明确的意见，适用法律错误，应予撤销。因本案原告起诉被告履行法定职责前未经协调、裁决的法定程序，若法院再判决被告重新回复不符合高效便民、诉讼经济的原则，亦无实际意义。

重庆市北碚区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第六十九条之规定，作出如下判决：

一、撤销被告重庆市北碚区国土资源管理分局于2018年6月3日作出的《关于王甲来信反映问题的回复》；

二、驳回原告王甲的其他诉讼请求。

【法官后语】

一、应否准予原告提出两项不同种类的诉讼请求

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条的规定，行政诉讼的原告提起诉讼，既可以请求判决撤销或者变更行政行为，也可以请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务，等等。如若在同一起行政诉讼案件中既存在撤销的诉讼请求，又要求履行法定职责的诉讼请求，不能简单认定原告的起诉有违“一案一诉”原则、属于诉讼请求不明确。在履行法定职责之诉中，通常都会包括撤销一个拒绝性决定的请求。原告真正的诉讼目标不是撤销，而仍然是其提出的申请最终能否获得准许。

二、拒绝性决定合法与否与行政判决的对应关系

（一）拒绝性决定合法

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。行政机关应相对人的申请作出的拒绝性决定事实清楚、适用法律正确、程序合法的，则属于“原告申请被告履行法定职责理由不成立的”情形，依照该条规定，判决驳回原告诉讼请求。

（二）拒绝性决定违法、原告诉求成立

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。如信息公开案件中，法院经审查认为被告应当依法公开原告所申请信息，其不予公开回复理由不成立的，判决撤销该回复，责令行政机关履行相应的法定职责。推而广之，对于此种情形下的履行法定职责之诉，可在判项中逐一对原告的诉讼请求予以回应，撤销原拒绝性决定、责令被告履职（若原告之诉请为判令行政机关作出答复、未一并要求撤销原拒绝性决定的，人民法院根据上列条文在判决主文里阐述原回复不符合法律规定应予撤销，但不单独对此作为判项之一）。

（三）拒绝性决定违法、原告诉求缺乏理据

1.拒绝性决定存在程序上轻微违法

主要是指行政机关原行为超期作出的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。此种情形下，判决确认拒绝性决定程序违法，驳回原告其他诉讼请求。

2.拒绝性决定存在实体上违法

原告的申请理由不能成立，但行政机关的决定具有实体上违法时，原告对此有加以撤销的利益。如若再判决被告重新作出决定不符合高效便民、诉讼经济的原则，亦无实际意义。人民法院可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第六十九条，判决撤销原决定，驳回原告的其他诉讼请求。

编写人：重庆市北碚区人民法院 向品