21 如何判断行政机关“协助执行”行为的可诉性？

行政机关依据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为属于协助执行行为，其实质是司法行为的延伸，而非行政行为。行政机关对上述法律文书不具有审查的权利，程序启动权也不在行政机关，行政机关没有独立的意志，权利人认为执行错误的，可以向人民法院提出执行异议救济，而非通过行政诉讼予以救济。因此，《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》明确规定，行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。相同的规定还有《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第二条：“土地登记机构根据人民法院生效裁判文书、协助执行通知书或者仲裁机构的法律文书办理的土地权属登记行为，土地权利人不服提起诉讼的，人民法院不予受理，但土地权利人认为登记内容与有关文书内容不一致的除外。”2018年《行诉解释》颁布，在其第一条第二款第七项针对上述情况作出了明确统一的规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。因此可以说，行政机关的协助执行行为不具有可诉性没有争议，不过仍有三个问题需要明确。

第一，并非所有的生效法律文书都能够引起物权变动。生效的法律文书包括判决书、裁定书、裁决书、调解书，这些法律文书又分为不同的类型。而能够作为行政机关变更登记依据的法律文书，一般是那些能够引起物权变动的确认类（确认法律关系存在与不存在）和形成类（变更或消灭当事人之间原有民事法律关系）判决书、调解书。这种法律文书明确了物权的变动和设定的内容。它通常表述为“某某享有某块土地的使用权，某房屋归某某所有”之类的确认权利的话语。此外，部分裁定书也能够引起物权变动，例如《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条第二款规定，不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。也就是说在民事执行程序当中作出的拍卖成交或以物抵债的裁定，也是能够引起物权变动的法律文书。

第二，行政机关在协助执行过程中扩大执行范围或者采取违法方式实施的行为具有可诉性，如何判断扩大执行范围？一般来讲，协助执行通知书应当是法院判决书、调解书的具体化，同时可以基于执行的需要改变判决书、调解书指向的对象，如判决书确定的内容是金钱给付，由于被执行人没有金钱可供执行，人民法院可以裁定执行其依法所有的房屋和依法享有的土地使用权等物权，折抵金钱。法院作出裁定后，可依据裁定书确定的内容向土地登记机构发出协助执行通知书。因此，土地登记机构按照协助执行通知书记载的内容办理，不属于登记内容与有关文书不一致的情形。即使协助执行通知书内容与判决书明显不同，甚至冲突，按照司法优越的原则，土地登记机构亦应按照协助执行通知书的要求办理，不过可以同时向发出执行通知书的法院提出审查建议。[17]

第三，撤销变更协助执行行为以及不履行协助执行义务的行为是否具有可诉性？根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关撤销或者变更已经作出的协助执行行为是否属于行政诉讼受案范围请示问题的答复》，行政机关认为根据人民法院生效裁判或者协助执行通知书作出相应行政行为可能损害国家利益、公共利益或他人合法权益，可以向相关人民法院提出建议；行政机关擅自撤销已经作出的行政行为，相对人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。根据《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》，行政机关不履行协助义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行；当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。

综上，行政机关协助执行行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，系司法行为的延伸，不属于行政司法审查权审查的范围，原则上不属于行政诉讼受案范围，但行政机关在协助执行的过程中存在扩大协助执行通知书的范围或违法采取措施造成损害的情形除外。

（撰写人：张勤缘）