22 如何理解信访处理行为的可诉性？

社会矛盾的处理方式多种多样，信访作为其中之一，越来越多地应用于行政管理过程中。在审判实务中，原告向行政机关提出履职申请或者提出查处违法事项，行政机关通过信访途径进行处理，起诉人不服就信访处理行为提起行政诉讼的情形屡见不鲜，因此信访处理行为的可诉性成为一个争议问题。

根据《信访条例》第二条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。相应地，行政机关对信访事项依法登记、受理、交办、转送、答复、复查、复核等行为都属于信访处理行为。《信访条例》第三十四条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查……”第三十五条规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核……”由此可见，信访人对信访处理意见不服的，有申请复查和复核两种救济途径，但是并没有提起行政复议和行政诉讼的救济途径。因此，通常情况下，信访处理行为均是不可诉的行政行为。

对此，《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》明确规定：“一、信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。二、对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”《行诉解释》也在第一条第二款第九项中明确了“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此可以说，信访处理行为一般情况下不具有可诉性。

但是，在现实生活中，也存在行政机关为了避免诉讼，故意将履责事项作为信访事项，依照《信访条例》处理的情况。在这种情况下，行政机关以信访的名义，实际上行使了行政管理职权，并对相对人权利义务产生了影响，本质上并非对信访事项的处理，其可诉性不可一概予以否定。因此，信访处理行为不具有可诉性存在例外情形，法院在受理当事人就信访处理行为提起的诉讼时，不应机械地以信访处理行为的外观将其挡在司法审查门外，应综合考虑该行为是否对当事人的实体权利义务产生影响。每个信访案件是否可诉，根据《行政诉讼法》中行政行为的特征，可从几个方面加以判断：第一，主体标准。可诉性信访处理行政行为是具有国家行政管理职权的机关或相关组织实施的行为。第二，内容标准。可诉性信访处理行政行为必须是行政机关或相关组织行使与国家行政管理职权有关的行为。第三，结果标准。可诉性信访处理行政行为是行政机关或相关组织针对相对人的申请所采取的具体措施，该措施将直接或间接影响行政相对人的合法权益。

因此在判断信访处理行为是否可诉时，主要看其是否为行政机关或者法律、法规、规章授权组织行使行政职权作出的对当事人的权益产生实际影响的行为。对于当事人就某些问题向行政机关提出意见、建议或进行咨询的情形，行政机关以书面形式作出了解释、说明等，这应属于一种单纯的答复行为，该答复行为因欠缺完整意义上行政行为的全部特征，对行政相对人的权利义务不产生实际的影响，根据《行诉解释》第一条第二款第九项“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”，不属于人民法院行政诉讼的受案范围之规定，不具有可诉性。行政机关或者法律、法规、规章授权组织对当事人的申请事项作出具有处分当事人权利义务的行政行为，因其对当事人的权益产生实际影响，所以具有可诉性。

（撰写人：赵赫）