002 政府未作征收决定，相邻关系补偿属民事纠纷[3]

裁判要旨

政府部门未作出征收或关闭决定的行政行为的，当事人之间因相邻关系产生的补偿合同纠纷属于平等民事主体之间的财产纠纷，系民事纠纷范畴。

本案应当作为民事纠纷予以审理。

第一，案涉纠纷发生在平等民事主体之间。《民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”本案中，广深港公司修建铁路，其规划线路需穿越王为平、王为官所投资经营的水田石矿场，采石爆破会给穿越水田石矿场的隧道造成安全隐患，水田石矿场因此而停止经营，有关政府部门并未作出征收或关闭决定的行政行为。广深港公司作为企业法人，其与王为平、王为官系平等民事主体，王为平、王为官向广深港公司主张因水田石矿场停止经营而遭受的损失，该纠纷属于平等民事主体之间的财产纠纷。

第二，案涉纠纷属于基于相邻关系产生的补偿合同纠纷。《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《物权法》第九十二条规定：“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。”参照上述规定，广深港公司现早已动工、通车，享受了线路选择、及时开通等方面的便利，而为保证广深港公司的上述便利和安全，水田石矿场被动停业，王为平等人对水田石矿场所享有的权益因此遭受到损害，广深港公司理应给予相应的补偿。（根据2020年5月新颁布的《中华人民共和国民法典》的规定，关于相邻关系的规则已经修改为《中华人民共和国民法典》第二百九十六条 不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害。）

案情介绍

一、广深港铁路客运专线规划线路需穿越王为平等人投资经营的水田石矿场，因采石爆破会给穿越该矿场的隧道造成安全危险，广深港铁路客运专线设计单位于2005年12月6日致函深圳市政府，请求该政府协调关闭该水田石矿场。

二、经深圳市政府协调，水田石矿场停产，就有关关闭补偿事宜由王为平等人与广深港铁路客运专线建设单位通过协商解决。广深港公司成立后，同意协商解决水田石矿场停产补偿事宜，并于2007年6月中旬致函深圳市政府，委托深圳市政府协调办理水田石矿场的补偿事宜。经深圳市政府有关部门多次协调广深港公司与王为平等人，广深港铁路客运专线如期开工。

三、2007年6月19日，深圳市轨道办牵头组织深圳市国土房管局、水田石矿场及广深港公司进行谈判，经反复协商，初步达成一致意见并形成一份《备忘录》，确定了评估补偿内容，并按现有三条生产线两年半开采期作为经营损失补偿。

四、水田石矿场于2008年2月收到预付补偿款5000万元，而对于双方此前协商的生产线机器设备残值、填土费、青苗费等补偿款和经营损失、员工误工及遣散费，则未得到补偿。

五、王为平等人于2014年向深圳中院提起诉讼，请求广深港公司停止侵害，恢复王为平、王为官所有的水田石矿场的经营，广深港公司支付拖欠的生产线补偿费954.68万元及利息损失约229.12万元，赔偿经营损失14378万元及利息3450.72万元，赔偿员工误工及遣散费648万元及利息损失约155.52万元。深圳中院判决：广深港公司支付王为平等人补偿款54410758元。

六、广深港公司不服，上诉至广东高院。广东高院认为，由政府部门主导关闭王为平等人经营的水田石矿场后，双方因补偿问题引发的纠纷，应当参照适用《城市房屋拆迁管理条例》规定向行政管理部门申请裁决，不应作为民事案件受理。广东高院判决撤销深圳中院一审判决，广深港公司向王为平等人支付9546758元，未支持王为平等人关于经营损失、员工误工及遣散费及利息的起诉。

七、王为平等人不服，向最高法院申请再审。最高法院再审认为，本案属于平等主体之间的民事纠纷，不属于行政纠纷，广东高院驳回王为平等人关于经营损失、员工误工及遣散费及利息的起诉，与案件性质不符，适用法律确有错误，应予纠正。最高法院判决撤销广东高院二审判决，维持深圳中院一审判决。

实务要点总结

前事不忘、后事之师。作为战斗在第一线的律师，本书作者给读者提出如下建议：

铁路等建设单位与他人达成相邻关系利用的补偿协议后，应当积极履行补偿义务。即使该补偿协议由政府组织协调签订，也不同于征收补偿行为，不能以该他人应向政府部门主张征收补偿为由，拒绝支付补偿款。

相关法律规定

《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（已失效）

拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。

《城市房屋拆迁管理条例》（已失效）

第十六条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。

当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

第三十五条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

《民事诉讼法》

第三条 人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。

《民法通则》

第八十三条 不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。

《物权法》

第九十二条 不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。

《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》

八、完善财产征收征用制度

完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。

裁判要旨精要暨本案链接

以下为该案在法院审理阶段，判决书中“本院认为”就该问题的论述：

一、原裁判适用法律是否正确的问题

（一）案涉纠纷发生在平等民事主体之间。

《民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。”本案中，广深港公司修建铁路，其规划线路需穿越王为平、王为官所投资经营的水田石矿场，采石爆破会给穿越水田石矿场的隧道造成安全隐患，水田石矿场因此而停止经营。广深港公司作为企业法人，其与王为平、王为官系平等民事主体，王为平、王为官向广深港公司主张因水田石矿场停止经营而遭受的损失，该纠纷属于平等民事主体之间的财产纠纷。

广深港公司辩称，本案的根源为水田石矿场关闭，王为平、王彬、王挺、王浩怡应当向深圳市政府主张诉求。本院认为，该主张与事实不符，不能成立。首先，虽然广深港铁路客运专线设计单位铁道第四勘察设计院于2005年12月6日发函深圳市政府，请求关闭水田石矿场，但由于当时广深港铁路客运专线开工手续并不齐备，有关政府部门并未作出征收或关闭决定的行政行为。其次，本案系由深圳市政府协调双方通过谈判解决有关关闭补偿事宜，广深港公司成立后，亦同意上述谈判方式，并于2007年6月中旬致函深圳市政府，委托深圳市政府协调办理水田石矿场的补偿事宜。在整个补偿方案谈判过程中，深圳市政府虽多次组织和协调，但总体上广深港公司和水田石矿场仍处于平等协商的地位，政府部门的组织协调行为并不改变本案纠纷的性质。

（二）案涉纠纷属于基于相邻关系产生的补偿合同纠纷。

《民法通则》第八十三条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《物权法》第九十二条规定：“不动产权利人因用水、排水、通行、铺设管线等利用相邻不动产的，应当尽量避免对相邻的不动产权利人造成损害；造成损害的，应当给予赔偿。”参照上述规定，广深港公司现早已动工、通车，享受了线路选择、及时开通等方面的便利，而为保证广深港公司的上述便利和安全，水田石矿场被动停业，王为平、王彬、王挺、王浩怡对水田石矿场所享有的权益因此遭受到损害，广深港公司理应给予相应的补偿。

本案双方当事人就补偿问题业已达成了补偿协议，二审裁判认为双方未达成协议错误。首先，深圳市国土房管局深国房函[2006]629号文件载明，深圳市轨道办曾于2006年6月7日正式发函要求广深港客运专线筹备组在水田石矿场补偿问题未解决前，暂停水田石矿场范围内施工。2007年6月中旬，广深港公司致函深圳市政府，委托深圳市政府协调办理水田石矿场的补偿事宜。2007年6月19日，深圳市轨道办牵头组织深圳市国土房管局、水田石矿场及广深港公司再次进行谈判，经反复协商，初步达成一致意见并形成一份《备忘录》，其中明确了“按现有三条生产线两年半开采期作为经营损失补偿”。虽然广深港公司并非《备忘录》一方当事人，但广深港公司参加了深圳市政府此后组织的多次会议，这些会议反复明确了“广深港公司必须尽快支付补偿款”、“按现有三条生产线两年半开采期作为经营损失补偿”、“广深港公司依据市房地产估价中心评估的价格，先支付水田石矿场70%生产线、机械设备补偿款及全额的土地、青苗补偿费约5000万元给宝安区政府，由宝安区政府按规定支付给水田石矿场”以及“水田石矿场工人误工及遣散费按劳动保障法有关规定予以补偿”等内容，广深港公司均未提出异议，其委托深圳市房地产评估中心进行评估时亦自行提交了《备忘录》和水田石矿场2005年工资签收表及名单等作为评估依据，广深港公司也恢复了案涉线路的施工。广深港客运专线筹备组和广深港公司上述一系列实际行为表明《备忘录》等补偿协议的内容符合广深港公司的真实意思。其次，深圳市政府办公厅2007年第650号会议纪要以及2007年第571号会议纪要要求广深港公司应尽快将评估报告送政府投资审计专业局审计，剩余补偿款待审计后再支付，并明确广深港公司依据深圳市房地产估价中心评估的价格，同时考虑到水田石矿场延长开采需继续使用生产线及机械设备，先支付水田石矿场70%生产线、机械设备补偿款及全额的土地、青苗补偿费约5000万元给宝安区政府，剩余补偿费待政府投资审计专业局审计后，按审计结果进行结算，多退少补。2008年2月3日，广深港公司根据约定汇款“拆迁补偿费”共计5000万元至深圳市××城市轨道交通工作领导小组办公室。2008年2月4日，深圳市××城市轨道交通工作领导小组办公室将该5000万元汇入王为平、王为官担任法定代表人的深圳市东日升实业有限公司，王为平、王为官认可该5000万元已经全部支付给了水田石矿场。上述行为表明，广深港公司已经实际履行了《备忘录》等补偿协议的部分内容。

综上，可以认定王为平、王为官和广深港公司就补偿问题已经达成了补偿协议，本案属于平等民事主体之间基于相邻关系而产生的补偿合同纠纷，系民事纠纷范畴。原审将本案案由确定为房屋拆迁安置补偿合同纠纷，与当事人之间实际存在的法律关系性质不符，本院予以相应变更。

（三）原裁判适用法律确有错误。

首先，依照《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，城市房屋拆迁流程应为：拆迁单位提出拆迁申请、行政机关审批和发放拆迁许可证、发布拆迁公告、签订拆迁安置补偿协议或由行政机关作出补偿安置裁决、实施房屋拆迁。根据以上拆迁流程，在未达成安置补偿协议的情况下，由于拆迁许可和拆迁决定系由行政机关作出，拆迁权利和搬迁义务亦由行政行为所设定，补偿安置争议由行政行为所引发，该争议与行政行为相伴而生，故《城市房屋拆迁管理条例》和《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定双方达不成拆迁补偿安置协议的，由当事人申请行政机关裁决。而本案中，深圳市政府及其相关部门虽然在一定程度上介入了双方的纠纷，但其在介入方式上限于受广深港公司的委托而与王为平、王为官协商补偿事宜，在整个补偿方案谈判过程中，政府部门仅仅充当组织者和协调者的角色，并没有实施具体行政行为。因此，本案的民事纠纷并非由行政行为所引发，不具有与行政行为相伴而生的特点，仍属于普通民事案件的范畴，并无适用或参照适用《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》和《城市房屋拆迁管理条例》的基础和前提条件。

其次，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定系程序性规定，2011年1月21日国务院发布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止……。”本案二审裁判作出的时间为2015年，只能适用裁判作出时有效的程序性规定，二审法院适用已被废止的行政法规中的程序性条款对本案进行裁判，显属适用法律错误。

综上，原裁判认为本案应当参照《城市房屋拆迁管理条例》相关规定，并根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》的规定，驳回王为平、王彬、王挺、王浩怡关于经营损失、员工误工及遣散费及利息的起诉，与案件性质不符，适用法律确有错误，应予纠正。对王为平、王彬、王挺、王浩怡与广深港公司的该部分纠纷，人民法院应当作为民事纠纷予以审理。

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[1] 案件来源：香港斯托尔实业（集团）有限公司、泰州市人民政府经贸行政管理（内贸、外贸）再审行政裁定书[最高人民法院（2017）最高法行再99号]。

[2] 本书将法名中的“中华人民共和国”省略，全书同。

[3] 案件来源：王为平、王彬合同纠纷再审民事判决书[最高人民法院（2016）最高法民再428号]。