一、概述

近年来，伴随中国经济转型迈入高质量发展和对外开放不断扩大，中国商事争议进入高发时期。面对日趋复杂化的利益格局和日益多元化的利益诉求，诉讼、仲裁等传统争议解决手段已不能完全满足当事人需求。在此背景下，立足传统“东方经验”、融合西方实践特色的调解制度，凭借其独特优势和价值，日益受到重视，成为商事争议解决的新潮流。同时，在国家全面深化改革、全面依法治国的战略布局中，建立健全中国特色调解制度被纳入顶层设计，成为推进国家治理体系和治理能力现代化、坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的重要组成部分，中国调解制度和实践迎来快速发展的历史机遇。

2019年，着眼于完善社会治理、深化司法体制改革、优化营商环境、扩大对外开放等目标，中央和地方有关部门和机构锐意进取、开拓创新，立足本土实际，对接国际规则，采取有力举措推动中国调解制度不断发展完善，中国商事调解进入发展窗口期。

在中国，调解主要有人民调解[2]、行政调解[3]和商事调解三大类，商事调解是解决商事纠纷的调解，与人民调解和行政调解相比，发展相对滞后。实践中，我国商事调解以是否属于独立程序为标准，可分为独立商事调解和非独立商事调解。独立商事调解是指独立于诉讼、仲裁程序进行的商事调解，其达成的调解协议本身不具有强制执行力，这类调解主要包括商事调解组织、行业调解组织、律师调解工作室或律师调解中心等调解组织独立主持的商事调解。值得注意的是，目前这些调解组织的案源有相当一部分来源于诉调对接机制下法院诉讼案件的分流，调解达成的调解协议，也可能基于诉调对接或仲调对接机制，进一步转化成法院的调解书、仲裁调解书或者裁决书。非独立商事调解包括诉讼调解和仲裁调解，分别指在诉讼程序中法官、法院委托的调解组织或调解员主持的调解，以及在仲裁程序中仲裁员、仲裁机构委托或者当事人选定调解组织或调解员主持的调解；当事人达成调解协议后，可以请求法院或仲裁庭制作调解书（国际商事法庭还可制作判决书，仲裁庭还可制作裁决书），当事人可持调解书或法院判决、仲裁裁决申请执行。本报告将主要围绕商事调解组织调解、行业调解、诉讼调解和仲裁调解在2019年的相关立法和实践情况，对我国商事调解2019年的发展进行总结和评述。

（一）在国家大力倡导多元争议解决机制，完善共建共治共享的社会治理制度的背景下，商事调解总体得到快速发展，在争议解决中发挥越来越重要的作用

调解作为一种传统工作方法，一直在我国民商事诉讼和仲裁程序中得到广泛应用，近年来独立的商事调解组织调解、行业调解等也逐步发展，在商事争议解决中发挥了积极作用。

诉讼调解、仲裁调解继续快速发展。诉讼调解方面，以部分地方法院为例，安徽全省法院2019年诉前调解纠纷170，056件，同比增长42%，占一审民商事案件28.6%；[4]吉林全省法院2019年诉前调解纠纷共131，628件，调解成功率为59.4%，占一审诉讼案件总量的35.9%；[5]重庆全市法院2019年引导群众通过调解组织、驻院调解室诉前调解纠纷7.3万件，同比增长84.1%。[6]截至2019年底，全国共有2.5万家调解组织、9.6万名调解员入驻人民法院调解平台；每日有750家、1，341名调解员在平台上开展调解，日均调解量超过5，000件，调解成功率达60.47%。[7]其中，北京全市法院特邀人民调解员已达1，294名，其中494名常驻法院，北京全市法院与110家行业性专业性调解组织建立诉调对接关系，吸纳2，090名行业性专业性特邀调解员，覆盖了房地产、金融、医疗等二十余个专业领域，调解阶段也拓展到诉前、诉中及执行全流程。[8]仲裁调解方面，以北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心（BAC/BIAC，以下简称北仲）为例，北仲2019年共审结仲裁案件5，868件，以调解形式结案1，072件，占总结案数的18.27%，比上一年度同期增加441件，同比增长69.89%。[9]在商事诉讼和仲裁中，调解的地位与作用不断凸显，诉调对接和仲调对接机制日益完善，衔接日益紧密。

独立商事调解逐步得到发展。近年来，全国商事调解组织逐步发展壮大，其中大部分商事调解组织为商会所设立。截至2019年，工商联系统共有3，400多家工商联组织，工商联所属商会共有4.9万个，截至2018年全国商会调解组织数量达1，520家[10]，其中中国国际经济贸易促进委员会/中国国际商会于1987年便成立了调解中心（以下称中国贸促会调解中心），截至2019年12月已设立52家分会调解中心，[11]这些商事调解组织在高效快捷低成本化解商事争议、促进商贸合作方面发挥了独特优势。除了商会设立的商事调解组织，国内各主要仲裁机构也都设立了调解中心。以北京仲裁委员会调解中心为例，2019年共受理27件商事调解案件，争议金额共计4，078万元，其中涉外案件2件；共计结案26件，其中调解成功15件，成功率为55.56%。行业调解方面，我国证券、期货、保险、银行等金融领域纠纷的行业调解机制相对成熟，调解已成为化解金融纠纷、保护中小投资者和金融消费者的重要方式。例如，截至2018年7月，中证中小投资者服务中心共登记纠纷案件6，480件，正式受理4，121件，调解成功3，044件，投资者和解获赔金额达6.68亿元，逐渐成为资本市场纠纷化解的主渠道。[12]调解在解决其他行业纠纷方面的作用也不断扩大。例如，中国房地产业协会调解中心自2015年成立以来，从每年调解案件不足10件，已快速发展至2019年承接案件364件，其中进入调解程序75件，调解成功46件。[13]

（二）推进调解体制规则建设，深化司法体制综合配套改革，引领商事调解长效发展

大调解工作格局开始建立。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》，提出积极打造新时代人民调解工作升级版，完善律师调解和商事调解制度。2019年5月9日，司法部召开了首次全国调解工作会议，[14]明确提出到2022年，基本形成以人民调解为基础，人民调解、行政调解、行业性专业性调解[15]、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局。[16]值得注意的是，2018年国家机构改革后，除司法调解外，人民调解、行政调解、行业性专业性调解均由司法行政机关负责指导管理，因此，与以往“全国人民调解工作会议”不同，这次会议名称为“全国调解工作会议”，对调解工作进行了相对全面的回顾和部署，调解在社会治理中的重要性将进一步显现。

商事调解配套制度改革优化。2019年12月28日，全国人大常委会决定授权最高人民法院（以下简称最高院）在部分地区开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作；根据授权，最高院对优化调解协议司法确认程序等事项作出改革试点规定。

多元化纠纷解决机制加快建立。2019年1月14日，最高院、全国工商联印发《关于发挥商会调解优势推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设的意见》（法〔2019〕11号），提出发挥商会调解优势，加强诉调对接工作，推进民营经济领域纠纷多元化解机制建设。2019年7月31日，最高院印发《关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》（法发〔2019〕19号），促进建立调解前置机制，完善诉调一体对接机制。2019年11月19日，最高院、中国人民银行（以下简称人民银行）、中国银行保险监督管理委员会（以下简称银保监会）联合印发《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》，就加强金融纠纷调解组织建设、规范工作流程等作出部署。2019年11月，全国首家基金行业人民调解委员会北京基金小镇基金行业纠纷人民调解委员会揭牌成立。[17]2019年12月，中国证券投资基金业协会分别与北仲、杭州仲裁委员会签署合作协议，合作开展建设证券投资基金纠纷仲调对接机制。[18]

（三）围绕国家发展战略加强国际商事调解机制建设，助力优化营商环境、扩大对外开放

1. 贯彻落实粤港澳大湾区规划，加快推进粤港澳大湾区商事调解机制建设

2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出加强粤港澳司法交流与协作，推动建立共商、共建、共享的多元化纠纷解决机制，完善国际商事纠纷解决机制，支持粤港澳仲裁及调解机构交流合作，为粤港澳经济贸易提供仲裁及调解服务。2019年7月，中共广东省委、广东省人民政府印发《关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划纲要〉的实施意见》，提出要加强深港司法合作交流，完善港籍调解员制度，建设集国际商事调解、域外法律查明于一体的国际商事调解中心，联动香港打造国际法律服务中心和国际商事争议解决中心。

2019年5月16日，内地、港、澳相关机构签署两项合作备忘录，提出加强三地调解机构交流合作，对接三地调解模式，将联合调解机构打造成为粤港澳大湾区综合性国际商事调解平台。[19] 2019年7月25日，《粤澳地区金融纠纷调解合作框架协议》在珠海签署，粤澳将建立多项调解联络合作机制。[20] 2019年10月28日，深圳市蓝海法律查明和商事调解中心揭牌运行，致力于成为集国际商事调解和域外法律查明于一体的国际商事调解中心。[21]2019年11月13日，粤港澳大湾区知识产权调解中心在广州成立，该调解中心将整合粤港澳三地调解资源力量，推动三地知识产权调解规则、调解结果互认。[22]

2. 服务“一带一路”和自贸区建设，完善国际商事纠纷调解机制和平台

2018年11月，最高院将中国贸促会调解中心和上海经贸商事调解中心作为首批纳入“一站式”国际商事纠纷多元化解决机制的调解机构，对诉至国际商事法庭的国际商事纠纷案件，当事人可以协议选择纳入机制的调解机构调解，达成调解协议的，国际商事法庭可以依照法律规定制发调解书，当事人要求发给判决书的，可以依协议的内容制作判决书送达当事人。在此基础上，2019年12月9日，最高院印发《关于人民法院进一步为“一带一路”建设提供司法服务和保障的意见》（法发〔2019〕29号），提出大力支持国家调解发展，拓展国际商事法庭“一站式”纠纷解决平台的国际商事调解机构名单和适当引入域外国际商事调解机构，在国际商事案件中贯彻调解优先原则。

2019年，全国多地自贸区商事调解工作取得重要进展。（1）上海：2019年12月13日，最高院印发《关于人民法院为中国（上海）自由贸易试验区临港新片区建设提供司法服务和保障的意见》（法发〔2019〕31号），推动完善上海自贸区临港新片区调解机制。2019年，上海多个部门先后出台多项文件，对上海调解机制和平台建设发展作出全面规范和部署。[23]（2）海南：2019年9月26日，海南第一、第二涉外民商事法庭挂牌成立，这是全国首次设立的省级跨区域集中管辖涉外民商事案件的专门法庭，将加强与国际商事仲裁、调解机构的衔接，建设国际商事争端解决中心。[24] 2019年12月6日，海南上线全国首个涉外民商事纠纷在线调解平台，海南涉外民商事法庭依托该平台已成功在线调解多起涉外案件。[25]（3）重庆：2019年7月，重庆自贸区建立诉讼、仲裁与调解一站式纠纷解决机制。[26]（4）江苏：2019年9月24日，江苏自贸区建立江苏自贸区（南京片区）国际商事调解中心。[27]

（四）签署《联合国关于调解所产生的国际和解协议公约》（以下简称《新加坡公约》），推动国际商事调解法治规则建设

2019年8月7日，我国签署了《新加坡公约》。《新加坡公约》旨在解决国际商事调解达成的和解协议的跨境执行问题，将补充现行国际调解法律框架，有助于发展和谐的国际经济关系。[28]中国全面参与公约起草并作为首批签约方签署《新加坡公约》，充分体现了中国捍卫多边主义体制，维护国际法治规则的坚定决心和建设性作用。

总体而言，2019年，在构建大调解格局的背景下，我国商事调解进入加速发展阶段。中央和地方各有关部门、机构从健全商事调解规范，完善诉讼、仲裁与调解对接机制，优化调解协议司法确认程序，推进商事调解组织建设等方面采取新举措，实现新突破。我国积极参与国际调解规则建设，抓住“一带一路”建设、自贸区建设等战略机遇，扩大商事调解国际交流合作，深化港澳台商事调解务实合作。在取得一定成绩的同时，更应看到，在我国司法部牵头推进建设的大调解工作格局中，人民调解和行政调解仍是基础和重点，商事调解的重要性有待进一步提升；商事调解作为一种独立于诉讼和仲裁的争议解决方式，在通过发挥其自身优势吸引案源并为当事人所信赖方面，还有较长的路要走。此外，我国商事调解还面临规则零散、相关规范效力层级不高，调解协议执行渠道不够畅通，调解组织和调解员队伍建设亟需加强，商事调解的专业化优势尚未得到充分发挥等问题，全面推进商事调解建设仍然任重道远。