第一节 战后日本文化行政的发展

日本的文化政策和文化战略与日本的文化行政有着密切的关系，探讨日本的文化政策和战略离不开对日本的文化行政的相应了解和把握。因此，在进入对日本战后文化政策和战略的探讨之前，需要先对战后日本的文化行政的发展过程进行一些必要的介绍。

一 战后日本文化行政的几个发展阶段

战后以来，随着社会环境、经济形势的变化和行政改革的推进，日本中央政府和地方自治体文化行政的行政重点、行政内容以及行政体制不断发生变化，根据日本战后文化行政发展的阶段性特征，大致可以划分为五个时期。

（一）文化行政空白期（第二次世界大战结束后—20世纪60年代前期）

第二次世界大战结束后，日本进行了比较彻底的民主化改革，相继制定了《日本国宪法》《教育基本法》、新《民法》等基本法律，规定了战后日本文化的民主主义、和平主义的基调。[1]这为战后日本文化行政的发展指明了方向。战败为反思和改造日本提供了新的历史机遇，建设新文化的前提是必须对旧文化进行清算。战后初期日本文化界掀起了文化反省思潮，这是一种试图摆脱精神上的虚脱状态，重新定位日本文化的运动。[2]

这一时期日本中央政府文化行政的主要内容就是纠正战前和战时颁布的文化艺术政策，废除限制文化艺术创造和评论自由的治安维持法、出版法、报纸法、电影法等，取消了第二次世界大战时对文化艺术活动的限制。为了尽快回归“文化国家”的道路，日本政府开始关注战前被忽略的舞台艺术，文部省开始举办艺术节。在文化遗产保护方面，由于战后初期通货膨胀严重、战败导致国民轻视民族传统等原因，文化遗产保护工作举步维艰，但是以法隆寺金堂壁画烧毁事件为契机，同时为了应对战后欧美文化的大量涌入，日本政府开始重视保护和弘扬民族传统文化，1950年成立了文化遗产保护委员会，并颁布了《文化遗产保护法》，对文化遗产保护工作进行了全面整顿，奠定了战后文化遗产保护行政的基础。

战后初期，日本政府的工作重点是恢复经济、进行生产基础设施建设，加之文化界极力要求排除政府对文化艺术活动的干预，因此政府对于文化行政的态度比较消极，既没有制定明确的目标和方针，也没有建立具体的运行机制。在废除战前和战时的文化政策以后，文化行政几乎成了一张白纸，因此这一时期可以说是日本文化行政的空白期。

（二）中央政府文化行政起步期（20世纪60年代中期—70年代中期）进入20世纪60年代，日本经济迎来了高速增长的时期。但是同时，经济发展的负面影响也日益显现出来：随着城市化进程加速，古老村镇遭到破坏，历史建筑周边环境开始恶化；随着大规模的土地开发和城镇建设，大量地下文物遭到损毁；随着产业结构和生活方式的变化，传统手工艺、艺能、民俗文化日渐衰微。

在这种形势下，日本政府认识到文化建设、文化遗产保护工作的紧迫性和重要性。1966年日本文部省下设文化局，职责范围包括文化艺术、国语、版权、宗教行政以及文化普及。1968年文化局与文化遗产保护委员会合并成立文化厅，对文化艺术和文化遗产保护进行一元化管理。以日渐雄厚的经济实力为支撑，日本政府开始对文艺团体进行资助，尤其是设立文化厅以后，中央财政支持的范围进一步扩大，文部省社会教育团体补助金将管弦乐、歌剧、芭蕾、现代舞蹈团体等都列为资助对象，逐年增加预算，初步建立了以中央财政支持文化艺术活动为核心的文化行政框架。在文化遗产保护方面，1968年设立了文化遗产保护审议会，修订了《文化遗产保护法》，规定了民俗文化遗产的保护范围，建立了传统建筑群保护区制度和文化遗产保存技术制度，完善了地下文化遗产保护制度。[3]

中央政府将与国民的衣、食、住相关的生活文化和娱乐也纳入了文化行政的范围，文化厅文化普及课的主要工作就是振兴地方文化，资助舞台艺术团体在各地巡演，支持文化会馆、历史民族资料馆等地方公立文化设施建设，支持地方开展文化活动，大力推动文化向地方普及。经济高速增长带来的企业、信息、文化向首都的高度集中也给各地方自治体带来了强烈的危机感，各地方政府意识到，要保持地方的独立性、自主性就要重视本地区的文化建设，因此纷纷在教育委员会下设文化课，致力于推动本地区的文化发展。

（三）地方自治体文化行政繁荣期（20世纪70年代后期—80年代末）

20世纪70年代后期，日本经济从高速增长期转入稳定增长期，国民物质生活水平大大提高，人口素质大幅提升，闲暇时间增加，日本成为了福利社会、有闲社会。物质需求得到满足的日本国民开始要求享受更高层次的精神生活。大平内阁深刻意识到文化时代的到来，提出的“文化的时代”口号很快脍炙人口。

尽管20世纪80年代日本政府一直面临着财政重建的难题，但是为了保证对民间艺术团体的支持力度，在民间艺术振兴费补助金之外又设立了日美舞台艺术交流项目、优秀舞台艺术演出奖励项目、艺术活动特别推进项目，建立起了以舞台艺术为中心的文化艺术支持体系。[4]到20世纪80年代末期，基本形成了以文化财政支持为主要形式的、与第二次世界大战前完全不同的文化行政框架。

由于文化的独特性和地方性，因此“文化的时代”同时必须是“地方的时代”。[5]在日本社会向地方分权化、多样化发展的背景下，1979年神奈川县知事提出了“行政的文化化”的口号，这一新的发展方向迅速波及全国。[6]所谓“行政的文化化”，是指排除政治色彩，地方自治体的文化行政脱离以文化艺术、文化遗产保护为工作重点的文化厅、教育委员会的管辖，将地方文化事务转由知事、市町村长直接负责，从生活文化的视角全面推进地方的文化行政，各种行政措施都围绕着文化来展开。在“地方的时代”的潮流中，一些地方自治体在国家尚无法律规定的文化领域找到了行政自治的机会，出于对之前千篇一律的城镇建设的反省，积极探索和推进更重视地方性和文化性的城镇建设改革。[7]这成了地方自治体文化行政发展的一个重要契机，各自治体积极发掘本地的特色文化，保护本地的历史文化遗产，进行以文化建设为中心的地方建设，不仅为本地居民提供了丰富的精神文化享受，保护了本地区的传统文化，还通过发展观光旅游、文化产业促进了本地区的经济发展，利用文化事业创造了巨大的经济价值。在这种背景下，中央政府也大力支持地方文化建设，自治省开展了“家乡事业”项目，支持各地的公共文化设施建设。各自治体借助中央财政支持建设了很多的文化会馆、历史民俗资料馆、博物馆、美术馆和艺术中心等，文化财政支持的三分之二都被用于文化设施建设，文化设施建设作为“看得见的政绩”很受重视。[8]但是，与大规模的文化硬件设施建设相比，在文化软件方面的发展却相对滞后。

（四）新的文化行政机制形成期（20世纪90年代）

冷战结束后，日本作为世界第二大经济强国虽然仍有雄厚的经济实力，但是整个日本社会却面临着严峻的挑战，经济形势长期低迷，政治大国梦想又迟迟难以实现，日本社会面临着重大的变革和转型。在这种背景下，日本政府逐步明确了“文化立国”的发展方向。1995年制定了《以新的文化立国为目标——关于当前文化振兴的重点施策》，对文化行政的工作重点进行了部署。1996年制定了《文化立国21计划》，建议将对文化进行重点投资、全面推动文化基础建设作为面向21世纪振兴文化的重要课题。1998年又制定了《文化振兴基本计划——为了实现文化立国》，进一步明确了文化立国战略目标的重要意义，将传承、振兴民族文化确立为日本21世纪文化行政的重要发展方向。[9]

在20世纪80年代，由于中央政府财政重建不得不控制文化财政的支持力度，文化艺术活动开始面临财政上的困难。1986年，文化厅在关于民间艺术活动振兴的讨论会上提出了《振兴艺术活动的新方式》的报告，指出了振兴艺术活动的社会和经济意义，强调了政府支持和民间资助（企业赞助）相结合的必要性。[10]民间企业也逐渐认识到企业的社会贡献和社会责任，加之正值泡沫经济繁荣时期，各大企业纷纷设立财团支持艺术活动，并于1990年成立了“企业文化赞助活动协议会”。同年，在日本政府支持下成立了民间机构——“文化艺术振兴基金会”，全面扩大了对文化艺术活动的资助范围，到2006年，文化艺术振兴基金资助了多达12514项的文化艺术活动，资助金额达到307亿日元。1996年，文化厅将民间艺术振兴费补助金、日美舞台艺术交流项目、优秀舞台艺术演出奖励项目、艺术活动特别推进项目整合为“艺术计划21”。在民间的“文化艺术振兴基金”和政府的“艺术计划21”的共同支持下，在企业文化赞助活动协议会的桥梁作用下，20世纪90年代日本的文化艺术活动呈现出前所未有的蓬勃发展局面。民间力量的加入，不仅解决了政府文化财政资金不足的问题，还形成了中央及地方政府、民间企业、艺术团体三方共同推动文化艺术振兴，三方相互协作、互相补充、职责明确、职能互补的文化行政新机制。

在地方文化行政方面，这一时期在文化硬件设施日趋完善的同时，地方自治体文化行政的重点开始向丰富文化内容、提高本地区居民文化素质的方向转移。文化厅振兴地方文化行政措施的重点也开始从支持城镇文化设施、地方文化信息系统建设，向培养地方文化人材、支持地方举办文化艺术活动等文化软件方向转移。

（五）文化政策体系完善期（2001年至今）

进入21世纪，随着全球化和信息化进程加速，日本政府深刻认识到文化作为软实力在意识形态领域的巨大影响力以及其可持续增长的社会经济价值，依靠文化发展推动社会发展成了日本重要的国家发展战略。

在2001年初的日本中央政府行政大改革中，文部省与科学技术厅合并成立了文部科学省，文化厅作为文部科学省的外设部门，下设文化审议会和宗教法人审议会。在文化政策方面，2001年日本政府颁布了具有里程碑意义的《文化艺术振兴基本法》，并于2002年、2007年、2011年3次颁布《关于文化艺术振兴的基本方针》，指出了实现文化艺术立国、振兴文化艺术的重要意义，指明了振兴文化艺术的基本方向，确定了国家在振兴文化艺术方面的责任和应采取的政策措施。[11]这些法律和方针的颁布明确了文化行政在国家行政体系中的重要地位，为文化行政的发展指明了具体的目标和方向。在文化创意产业迅猛发展的形势下，为了保障文化产业健康有序发展，日本政府健全、完善了与文化相关的法律政策，多次修订《著作权法》，颁布了《著作权等管理事业法》《知识产权基本法》《关于促进数字内容的创造、保护以及利用的法律》《文字、印刷物文化振兴法》[12]等多项专项法律，依靠立法手段保护国民享受文化艺术的权利，维护文化市场的良好秩序，为文化的产业化发展和丰富国民的文化艺术生活提供了有力的保障。为了促进文化遗产保护的国际合作，还实施了《关于推进国外文化遗产保护国际合作的法律》。另外，还陆续推出了“文化艺术创造计划”和“发现传播‘日本文化魅力’计划”，鼓励日本的文化艺术创造，对外传播民族文化。[13]

在地方自治体文化行政方面，《地方分权推进法》《地方分权总括法》相继实施后，中央政府和地方自治体的分权从“权限委托”转变为“权限转移”，地方自治体获得了更大的行政自主权，各都道府县知事任命教育长官不再需要经过文部科学大臣的批准。由于地方自治体拥有了独立的财政权，举办文化活动还可以得到中央政府的财政支持，因此各地方自治体都积极开展丰富多彩的文化活动，如东京都举办的亚洲舞台艺术节、宫崎县举办的宫崎国际音乐节等都获得了广泛的国际声誉。

二 战后日本文化行政的发展特征

如果梳理一下战后日本文化行政的变迁，大体可以归纳出如下几个特征。

（一）文化行政定位的变化

在战后60多年的文化行政变迁中，随着文化概念的扩大，文化行政的定位也在逐渐发生着变化。第二次世界大战结束后，日本政府认为文化是民主主义的概念，担负着形成国民人格的重任，因此将文化定位为广义的“文教”中的一环，认为文化与教育相辅相成，实现民主主义与建设文化国家互为表里，都要通过教育手段来实现。时任文部大臣森户辰男就强调：“在文部省的文教行政中，应重视学术和文化，使教育、学术、文化三者均衡发展，确立走向文化国家的发展方向。”[14]但到了20世纪70年代后期，梅棹忠夫围绕文化和教育的关系提出了“教育是充电，文化是放电，两者的方向完全不同，因此在教育中谈及文化不合适”的观点。[15]还有学者指出“要将市民文化活动和社会教育行政明确分开”。[16]这些观点成了20世纪80年代自治体文化行政的理论依据，在“行政的文化化”的口号下，战后一直被定位为文教一环的文化行政在地方自治体被重新解读，很多地方自治体的文化行政都脱离了文化厅—教育委员会的行政体系，从各自治体教育委员会管辖的文化遗产保护和艺术振兴的狭义文化行政，转向由都道府县知事、市町村长直接负责的围绕生活文化的综合性文化行政。[17]进入20世纪90年代，中央政府文化行政的对象已经远远超出了与教育、学术并列的狭义文化概念，文化行政已经脱离了作为文教行政一环的定位，在文教框架外的各种政策措施中，文化和生活文化都成了上层概念，文化行政成了其他行政的牵引力，其他行政在理念上呈现出向文化行政靠拢的倾向。

（二）中央政府文化行政的分散化

在日本中央政府的行政体制中，文化厅作为文化行政的主体，其行政范围是“狭义的文化行政”[18]，其他省厅的行政范围中都有与文化行政相关的内容，这些与文化相关的政策措施是“广义的文化行政”。例如经济产业省[19]从发展文化经济的角度制定了产业的文化化和文化产业政策，农林水产省从保护各地自然和文化的角度推出了完善各地旅游住宿设施的绿色观光旅行计划，建设省从保护地方文化传统、推动地方经济的角度制定了美化城镇环境的政策，外务省从国际文化交流的视角推出了文化外交的措施。为了满足全社会对提高生活品质的强烈需求，市民生活文化进入了行政视野，各省厅都在各自职责范围内行使着提升国民生活文化质量的政策措施，实际上这些都是广义的文化行政的一部分。在文化厅是文化行政主体的前提下，文化行政工作实际上正在向其他政府部门分散，可以说，随着实质性的文化行政对象范围的扩大，日本中央政府的文化行政呈现出分散化的趋势。

（三）地方自治体文化行政的综合化

20世纪80年代，在“文化的时代”“地方的时代”的口号下，各地方自治体的文化行政都围绕着生活文化全方位展开，地方文化建设成为了城镇建设的主题。进入20世纪90年代，地方文化行政的重点从文化硬件建设转入以振兴地方文化为核心的软件建设。进入21世纪，行政改革推进了地方分权，地方文化行政的综合性进一步加强，文化成为以提高生活质量为核心、立足于生活文化视角、涵盖国民高品质生活所需的生活环境舒适度等内容的广义概念。随着文化概念的扩大，诸如复兴传统仪式活动、传承地方民俗、保护自然环境、保留历史风貌的城镇建设、开发地方特色商业街、振兴本地居民生活所需的地方性产业等都成了地方文化行政的对象。以往地方文化行政的课题是“将文化行政化”，今后的课题将是“将行政文化化”，也就是说将以往的“纵向事业行政”向“城镇建设的综合行政”转变。[20]地方自治体在文化行政过程中，将经济、社会、生活环境等因素都考虑进去，各种行政措施都围绕着文化这一核心理念展开，文化行政成了横贯所有行政的相通领域。地方自治体的文化行政带有了综合行政的色彩，呈现出综合化的趋势。

（四）文化行政主导权从中央政府向地方自治体转移

在日本战后复兴和经济高速增长阶段，都是由中央政府发布行政指令，都道府县是中央政府的地方代理，市町村是中央政策的末端执行机构，无论都道府县还是市町村都不是行政主体。进入地方文化行政蓬勃发展的20世纪80年代，市民自治、分权参与的自治体理论渐渐深入人心，行政部门是政策制定和政策执行的主体、居民是政策执行的客体的观念开始发生巨大变化。正如有学者指出的，“政策课题的制定应来源于当地居民的生活实际，而不是由中央行政部门纸上谈兵”。[21]1995年《地方分权推进法》和1999年《地方分权总括法》[22]制定实施以后，大大推进了地方分权，国家和地方自治体逐渐从上下关系向平行关系转变，地方自治体在文化行政方面拥有了更大的自主权。文化的地方性决定了城镇文化建设的主导必须是地方自治体，必须由当地居民根据本地的实际情况来决定。随着地方分权化进程加速，中央政府各省厅主导地方自治体的时代即将结束，中央政府要逐渐将行政权和财权转交给自治体，中央政府的文化行政权限也在逐步向都道府县和市町村转移。

（五）行政主体由一元化向多元化转变

20世纪90年代，在企业逐步认识到自身的社会贡献、社会责任的背景下，日本民间企业开始大规模介入文化艺术活动，企业赞助和公益活动呈现出活跃、复杂和多样的趋势。尤其是1990年成立的企业文化赞助活动协议会，成了支持公益事业的民间企业和文艺团体之间的桥梁。另外，文化艺术NPO等中间法人组织的文化艺术活动也日益活跃。借助第三方力量的介入和中间团体的桥梁纽带作用，日本的文化行政形成了中央和地方政府、文艺团体、民间企业三足鼎立以及公私协作、职责共担的新机制，而文化行政的主体则呈现出政府、文艺团体、民间企业、文艺NPO（Non-profit Organization，非营利性组织）、企业公益活动协议会等多元化的趋势。日本的文化行政机制是介于以法国为代表的政府主导型，和以美国为代表的民间主导型之间的一种中间形态。如果坚持政府主导，往往会出现行政效率低下、财政资金不足的情况，而民间主导有时会难以保证国民的最低文化需求。可以说日本文化行政的发展扬长避短，汲取了两种形态各自的长处，明确多元化行政主体各自的职责，相互协作、协调统一在振兴文化艺术的目标框架之下。

（六）从文化行政向文化运营机制转变

在2000年初的日本中央政府行政大改革中，国立博物馆、美术馆、文化遗产研究所等成了独立行政法人，在这个潮流下，很多文化会馆、美术馆等公立文化设施也都开始转为自主经营性运营，脱离了行政主管部门的管辖。另外，随着民间企业、NPO等对文化艺术活动支持力度的加大，文化艺术活动乃至文艺团体的运营也渐渐形成了企业化的趋势。随着公立文化设施的独立行政法人化和公共文化设施的自主运营化，政府文化行政的形式和内容也必然会发生一定的变化，文化行政正在向文化运营方向转变。从狭义上说，文化运营是指文艺团体、文化艺术设施以及企业文化部门实施的对文化艺术活动的管理运营，因此可以说狭义上的文化运营管理是文化行政的一部分。[23]而从广义上说，所有的构建艺术和市场关系体系的文化管理活动都属于文化运营的范畴。[24]因此从某种意义上说，广义上的文化运营与政府文化行政的重合部分很多，文化行政实际上要担负一定的广义文化运营管理职能。从今后日本文化行政的发展趋势上看，脱离简单的纵向行政执行框架，向更加灵活、高效的文化运营机制转变将是一个巨大课题。

纵观第二次世界大战后日本文化行政的变迁，可以说是从政府通过行政和财政手段支持文化艺术活动，向政府和民间企业、文艺团体职责共担、职能互补型的文化行政机制的转变；从狭义的文化行政向重视文化与社会、经济、国民生活关系的综合性文化行政理念的转变；从中央政府文化行政集权向地方自治体文化行政分权的转变。