第一章 欧洲一体化与欧盟治理模式

第一节 多样性的“治理”

政治社会的一个重要功能，就是设法解决私人及群体之间的矛盾和冲突，在合作中形成集体力量以应对各种共同问题，争取实现最美好的理想。 120 世纪 90年代以来，随着全球化的快速发展，相互依赖性日益加深，国际政治结构发生了深刻的变化。国际社会各个问题领域的多样性、交叉性和跨国性增加了解决问题的难度，各国为维护共同利益，必须进行多层次、多样性的合作。各种跨国非政府组织和市民社会组织在国际政治经济事务中扮演着越来越重要的角色。全球化的推进创造了一种新的世界经济和世界社会。正是在这种情况下，出现了 “治理”与 “全球治理”的概念，这被喻为 “目前世界上最大的智力挑战”。58与此同时，地区主义在经历了七八十年代的徘徊后再度兴起，“地区治理”也成为人们更加关注的话题。欧盟作为当今地区一体化的典范，它的地区治理模式有何特征，地区问题又是如何在地区治理模式下解决的，这些都是令人颇感兴趣的话题。

一、治理: 概念的历程

治理是一个极富模糊性和争议性的概念。英语中的治理可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的 “操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵，与government 的含义交叉。Governance 与 government 的主要区别是，前者重点指治理的方式、方法，后者指负有治理之责的机构，指各种组织，而 governing 则用来指治理行为本身。2长期以来，governance 一词专用于与国家公务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。320 世纪 90 年代以来，随着全球化和区域化进程的发展以及相互依赖的不断加深，国际社会对世界事务治理的需求才日益强烈。4

1989 年，世界银行在概括非洲情形时首次使用了 “治理危机” 一词。之后，“治理”开始广泛应用于政治发展研究中，但对这个术语至今仍然没有一个共同认可的定义。

现代治理理论的主要创始人之一，詹姆斯·罗西瑙 (J.N.Rosenau)将治理定义为一系列活动领域里虽未得到正式授权，却能有效发挥作用的管理机制。它有共同目标支持，这个目标未必出自合法或正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。治理既包含政府机制，也包含非正式、非政府机制，其内涵比统治更加丰富。5

罗茨 (R.Rhodes)认为，治理是一种新的管理过程，或是一种改变了的有序统治状态，或是一种新的管理社会的方式，它标志着政府管理含义的变化。6他还列举了关于治理的六种不同定义: ①作为最小国家的治理，指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益; ②作为公司管理的治理，指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制; ③作为新公共管理的治理，指的是将激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务; ④作为 “善治”的管理，指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系; ⑤作为社会---控制论系统的治理，指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动; ⑥作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。7此外，还探讨了治理的几个基本特征: ①组织之间的相互依存; ②网络成员之间的持续互动;③互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节; ④保持相当程度的相对国家的自主性。网络是自组织的，不对国家负责，但是国家能够间接地并且在一定程度上调控网络。8

德国著名学者贝娅特·科勒-科赫 (Beate Kohler-Koch)认为: “治理的本质特征就是有意识地确定并努力实现一个政治目标，并确保行为者的行为是在朝这个方向努力的。这个过程如何进行，取决于参与的行为者、议事日程上的主题，特别是取决于实施这一进程的各种制度。”9

皮埃尔将治理划分为两种宽泛的含义。第一种涉及 20 世纪后期出现的国家适应其外部环境的经验表现，治理可以被看作是公私行为体都参与到对社会关系和冲突的有目的的管理中的进程和状态。第二种把治理作为对社会系统的协调概念或理论的表示。从后一种治理定义中又衍生出两组主要的研究问题。第一组采用了 “国家中心”的角度，指出了国家及其机构的 “指导”能力以及国家与非国家-私人-利益和行为体的关系。第二组研究问题以 “社会中心”为出发点，集中关注 “协调以及各种正式或非正式类型的公私互动”，主要表现在不同类型的网络和公私合作关系中。10

联合国全球治理委员会对治理的概念也提出了自己的看法，指出治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。11它有四个特征: ①治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程; ②治理过程的基础不是控制，而是协调; ③治理既涉及公共部门，也包括私人部门; ④治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。12

中国学者俞可平认为，治理就是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。13

通过对以上治理概念的简要分析可以发现，治理被越来越广泛地运用，但是它的概念还是比较模糊的。概言之，治理就是各个层面的行为体在既定的范围内为实现共同利益最大化，通过民主协商的方式，建立一系列正式和非正式的规则以维持正常社会秩序的一种社会管理过程。各国政府并不完全垄断一切合法的权利，除政府之外，还有一些其他社会组织和个人参与经济和社会调节活动。治理的要素可以转化为四个问题，即: 谁治理? 为何治理? 治理者如何治理? 治理产生什么结果 (影响)?14这些问题实际上就是关于地区治理的主体、治理的内容与目标、治理的机制和制度、治理的效果等最基本的要素。

(1)治理的主体。治理理论超越了以国家为中心的传统政治思维。它虽然承认国家仍然是社会政治活动最重要的行为体，但是由于相互依赖的加深和公共性问题的凸现，国家的主权遭到削弱，自主性降低。

(2)治理的内容与目标。这是治理的动力与基础。治理的本质特征就是有意识地确定并努力实现一个政治目标，并确保行为者的行为是在朝这个方向努力。治理主体为了增进彼此利益而根据具体情况可能不断地相互调试目标，但目的是为了达到治理的任务，治理好问题，实现共同利益。

(3)治理的机制和制度。“一个治理体系就是一个不同集团的成员对共同关心的问题制定集体选择的特别机制。”15治理体系主要由两个部分组成: 治理的基本机制和治理的主要组织。治理的基本机制与主要组织相辅相成，前者确立组织的身份与行动的法律范围，后者落实并将机制转化为实际行动。治理过程中既有正式的强制性的制度管理，也有行为体之间的民主协调谈判和妥协，在一定程度上，治理更加重视彼此的协商和谈判，更加强调权力的民主性和社会性。

(4)治理的效果。治理体系一般满足三个核心功能。一是安全功能，至少能够在防止或威慑内部集团之间的冲突方面提供规则和程序以及应付外来威胁的机制。二是经济功能，力图使体系内成员的物质福利最大化。三是公民-政治功能。治理体系确定集体及成员身份，为日常活动和集体行动提供目的性含义。通过治理所产生的经济、社会效益，既是对治理体系合理性的评价，也是各行为体继续进行合作和发展的基础及依据。

二、从全球治理到地区治理

全球化使我们现正处于一个 “以边界迁移、权威重构、民族国家衰弱和非政府组织在地区、国家、国际和全球等诸层次上的激增为主要特征和标志的时代”16。科学技术的不断创新与快速传播，使得世界范围内的货物、资本、信息和人员的交往变得日益便捷、频繁，但与之相伴的环境卫生、走私贩毒、核武器扩散、恐怖主义、非法移民等大量公共问题也不断滋生、扩展，形成问题的全球化。17在解决这些公共问题上，世界市场一定程度上失灵，民族国家也越来越表现出能力的不足。而全球治理就是在已有国际机制失灵的情况下，试图通过改革重建一套全新的更有效的管理和解决全球性问题的国际机制或国际制度。18

在全球治理中，多元化、多层次的行为体互助合作，体现出各自不同的特色与优势。就治理运作而言，全球治理呈现多元关系网络，治理运作呈现多元向度而非传统的管制性功能。对政府部门来说，治理就是从统治到掌舵的变化; 对非政府部门来说，治理就是从被排斥到主动参与的变化。

表1 －1 全球治理的层次

资料来源: Keohane and Nye，Introduction，in Nye and Donahue eds.，Governance in a Global-izing World，Washington，D.C.Brookings Institution Press，2000，p.13; Thomas Rise，Global Gov-ernance and Communicative Action，in Government and Opposition，Published by Blackwell Publish-ing，Ltd.，2004.

全球治理因其多主体、多层次的结构特征以及上下互动的运行机制而表现为多元的治理模式。目前，全球治理的模式主要包括:19①国家中心治理模式。它是以主权国家为主要治理主体的治理模式。②有限领域治理，即以国际组织为治理主体的治理模式。很多治理运行规则需要依托国际组织来创设并予以执行，国际组织是实现全球治理的一个重要载体。③网络治理模式。网络治理是以非政府组织为主要治理主体的治理模式。非政府组织通过各种信息传递、资源共享、共同行动等展开活动，构成一种非机构体系的网络化治理新模式。20全球政治作为一个术语，非常形象地描绘了政治关系在空间和时间上的扩展与延伸，以及政治权力和政治活动跨越现代化民族国家的界限、无处不在的这样一种现象。21作为一种新的解释世界的范式，全球治理提供了一个全新的、综合的管理世界的模式，促进了民主化的进程。22尽管全球治理暂时还难以改变国家与政府的主导地位，但它毕竟突破了传统的国家中心，构建了一个由国家、政府间国际组织、非政府间国际组织、公民运动等共同参与的治理模式。

但全球治理无论在理论上还是现实上都存在着难以避免的困境。其描绘是高度分散的，许多空间向度出现重叠，不是一个高度一体化和秩序表示，而是对高度复杂而广泛的全新行为的一种总结。这些行为极有可能在全世界达成小范围内的一致，也可能导致陷入普遍的混乱。23其缺陷与不足主要表现为: 第一，概念模糊; 第二，缺乏有效的全球治理机制; 第三，全球治理存在着被实力强大的行为体所利用，推行新的殖民主义和霸权主义的潜在危险。

面对全球治理的尴尬，地区治理或许是更为理性和现实的治理途径。在国际政治中，地区是由地理关系和一定程度的相互依赖而连在一起的一些国家。戴维·赫尔德认为，地区 (或区域)是指这样一组民族国家，他们处于同一地域，共同关心某些问题，这些共同关心的问题可能使它们通过成员资格在特定的组织(如欧盟、东盟)实现彼此间的合作。24正是基于地区内国家间交往以及相互依存度的加深，在各国利益 “共性”逐渐增加的背景下，催生了地区主义。它是指一些政治、安全、经济与文化联系相对密切的地区，通过建立某种地区性国际组织或某种非机制性安排，形成一种利益相关、相互依赖的特定的国际关系现象，即由部分组成整体，将原来相互分离或独立的单位转变为一个紧密系统的复合体。25随着全球化的发展，地区主义还被认为是民族国家利用或对抗全球化的重要手段和维护安全、谋求发展的重要途径。

20 世纪 50 年代，地区主义首先在西欧兴起。60 年代，非洲和拉美也涌现出一大批地区一体化组织，但是由于种种问题，一体化进程受挫。80 年代，地区主义重新崛起，90 年代进入新阶段，并形成了分别以西欧、北美、东南亚三个地区组织为核心的地区经济圈，几乎所有国家都不同程度地卷入到不同程度的地区主义浪潮中。外在环境的压力与内在利益需要经常被认为是构成地区一体化发展的驱动力，但这不足以解释地区一体化的稳定性和体现于过程之中的整合与运作状况。在地区主义的发展过程中，对地区公共事物的共同治理的要求和安排也相应提出。地区治理就是治理理论在地区层次上的运用，它通常是指在具有某种政治安排的地区内，通过创建公共机构、形成公共权威、制定管理规则来维持地区秩序，满足和增进地区共同利益所开展的活动和过程，它是地区内各种行为体共同管理地区各种事物的诸种方式的总和。26各成员基于共同治理所作出的制度安排和构建机制成为稳定和强化地区一体化的重要根据。

从近年来欧盟与北美自由贸易区的发展来看，全球化与地区一体化并行不悖，后者在政治上更具合法化，在社会上更易于被接受。27与全球治理涉及主体的多样性和差异性相比，地区内的国家具有共同或相似的历史、文化、宗教、民族等背景，这种临近性、相似性、包容性、重叠性和互动性等特点容易形成共同的经济、安全利益等治理基础。另外，治理比较容易在有限的地区范围内，在一个或多个领域建立公共机构，通过具有一定约束力的规则解决地区性的公共问题，以增进地区公共利益，实现治理目标。

与全球治理相似，地区治理所要回答的问题也包括地区治理的主体、机制和制度、内容与目标和效果等基本要素。一是地区治理的范围，主要是地区内各行为体通过一定的机制和规则共同管理政治、经济和其他社会事物; 二是地区治理的主体，民族国家仍然是地区治理最重要的行为体，但各种地区性组织、政党、团体等作用日益显现; 三是治理的规制，即治理主体之间的承诺或协定; 四是治理的内容，是对地区内共同事务的一种管理，包括政治、经济、社会等事务。自20 世纪 90 年代以来，随着相互依存的加深，人类共性问题愈益增加，地区治理在内容方面已跨越了以经济贸易为主的阶段，逐步扩展到安全合作、疾病预防、环境保护、移民治理等诸多领域。