1.3　中国城市更新治理中的设计缺失

近年来，我国政、产、学、研各界对城市更新的认识已经产生了质的改变，从早期由政府主导的修补老旧物质空间和解决住房供给问题，逐步走向综合提升人居环境品质以吸引投资、人才，以及提升城市在区域以及全球分工体系中的竞争力，城市更新的综合性得到强调。在制度建设层面，广州、深圳、上海等城市初步建立了以"城市更新办法"和"城市更新实施办法"为核心的制度法规体系，确立了以独立城市更新管理机构或内设于规划和国土管理机构的业务部门为主导、多部门间相协调的科层结构[7]。可以预见，随着头部城市在城市更新治理上的不断成熟，我国其他城市及地区将很快进入制度建设的密集期。

尽管各界已经普遍认识到城市更新综合性运作的意义与需要，但是受制于各地重视程度的参差不齐、城市更新运作中多元要素的统筹困难、具体更新项目实施中的成本制约、制度环境的不成熟，以及相关研究指导的匮乏，我国的城市更新制度建设仍主要围绕产权、功能、开发强度等决定城市更新能否实施的关键对象进行设计，尚未保障并发挥城市设计对于城市更新的有益作用[8]。诸多地方政府存在重指标、重底线约束，而轻设计引导、轻长远收益的现象，认为城市更新项目能够满足拆迁安置赔偿得以实现，并做平政府收支就已属不易，而不愿再为项目实施增加更多限制，尤其是关乎空间美学、难以量化收益却徒增投入的设计限制。而以广州、深圳为代表的少数发达城市虽然在"城市更新办法"中规定，在片区策划方案或更新单元规划中应加入城市设计指引的内容，但是因为缺乏更加详细的制度建构，地方政府对设计介入城市更新运作的程度，仍具有较高的自由解释权[9][10]。在一些具有重要影响力的项目中，城市设计的重要性被提到较高地位，在一般性项目中则不然。

同时，我国当前的城市更新运作对于土地资源是存量开发，而对于城市空间资源却大多为增量开发，楼越建越高，透支了区域和城市的未来发展空间，这也是因为参与主体缺少通过其他途径获取城市更新增值收益的缘故。在我国常年来城市房价不断上涨的大背景下，高额收益掩盖了这种不足。通过借鉴国际经验可知，这种单纯依靠增量开发来填平城市更新成本的做法是不可持续的。2008年全球金融危机后，美国与欧洲多地的房地产价格出现了断崖式下降，西方政界与学界开始集中反思，城市更新的成本与增值应来源于何方？而在一些后工业化地区，城市的社会经济发展趋于稳定，甚至因为缺乏新的增长极出现了负增长的情况，房地产导向的城市更新并不能吸引人口，反而因为扩大了住房供给而进一步拖累房价，形成恶性循环，那么这些城市的更新工作又该如何开展？无论是在国家对一线城市房地产市场加大宏观调控力度的背景下，还是在以东北老工业区所在城市为代表的众多城市开始收缩发展的严峻挑战下，探索城市更新的多元化动力来源都十分紧迫。

以北京为例，在"减量"规划背景下，通过城市更新实现空间"提质"才能创造新的"价值"和"收益"。城市设计则是空间"提质"的重要工具。在"减量"发展时代的北京，城市设计与城市更新的融合是首都发展战略落地的重要途径之一。在"减量提质"的过程中，北京市不同于其他城市的土地规模不变但开发容量增加的城市更新模式，提出首都功能核心区地上建筑规模至2035年下降到1.19亿平方米左右，至2050年下降到1.1亿平方米左右[11]。同时，全市采取"留白增绿"的策略，进一步加剧了土地的紧张情况。以往对于高企的城市更新成本的平衡，通常只能依靠高端（高地租）功能对低端（低地租）功能的置换，而长期采用这种单纯以单次土地交易成本效益为导向的做法，极有可能造成城市功能结构的失衡。而从长远来看，公共空间设计质量的提升可以为多元主体带来更加可持续的回报。安全便捷的街道环境，或促进交往的社区广场，毫无疑问都是土地价值的组成部分，于私人部门而言是租金与房价，于政府而言则是税基和未来更低的运营与管理成本。在全国各地存量更新和减量发展的背景下，如何利用有限资源和有限资金，在强约束条件下实现空间价值的最大化？单纯依靠底线思维的规划控制只能满足空间资源的配置要求，解决的是"有"与"无"的问题，而不能实现空间资源的组合优化。

因此，作为新时期引导城市发展的重要手段，城市更新工作理应从城市设计中挖掘价值，城市设计的思维、技术方法和治理模式理应被提高至战略高度加以认识（图1-1）。近年来，随着城市设计治理理念与实践的发展，在一些国家和地区，城市设计已经开始全面介入城市治理的方方面面，实现了设计工具方法与制度体系的深度融合[12]。对于城市设计治理在城市更新中作用的研究，有潜力为我国如火如荼的城市更新工作找到更加可持续的道路，同时补齐我国长期以来城市设计制度建设的短板，使城市设计从管理控制模式向综合治理模式延伸。这些就是本书写作的出发点和背景。

图1-1　城市更新与城市设计治理的关系