第一章 总则

第一条 【立法目的】[1]

【条文主旨】

本条是关于反垄断法立法目的的规定。

【条文释义】

一、反垄断法立法目的的内容

并不是所有的反垄断成文立法中，都包含目的（下称立法目的）条款，如《德国反限制竞争法》便没有规定。在规定有立法目的条款的国家，规定的内容也不一致。有的国家将调整对象、执法机构和立法目的合在一起，如《俄罗斯竞争保护法》第一条。有的规定了直接目的、间接目的、手段等，如日本《关于禁止私营垄断及确保公平交易的法律》（以下简称日本反垄断法）。

我国反垄断法立法的目的是多元的，可以从上述规定中分解出以下几个方面：（1）预防和制止垄断行为；（2）保护市场公平竞争；（3）鼓励创新，提高经济运行效率；（4）维护消费者利益和社会公共利益；（5）促进社会主义市场经济健康发展。这些目标既单独成立，在整体上也自成体系。

多元目的形成了目的（目标）体系或目标束，而理解目标束则需要运用系统论的方法来解析。

二、反垄断法立法目的分解

（一）预防和制止垄断行为

包括反垄断法在内的竞争法的立法目的在历史上经历了从主体到客体的转移过程。早期的竞争立法依附于民商法，开始于对自由的限制，包括对契约自由和定价自由等方面的限制。历史上，法国、德国都曾经将反竞争行为视为民事侵权行为，以维护民事主体利益为中心来确认其法律关系，这种观念和做法一直持续到专门的反垄断法或反不正当竞争法颁布。反垄断法是以垄断行为为基础来确定经营者的义务和责任的。

在垄断行为的态度和方法上，目前已经摆脱了传统民商事违法行为的认定要件，包括主观、行为的结果、因果关系等，构建的规制模式是双重的：预防性调整和救济性调整。

这里的预防性调整的对象是没有发生损害后果，但放任之则可能产生损害后果的行为。如有证据证明具有竞争关系的经营者间订立了垄断协议，该协议虽然没有实施，但仍构成违法垄断。广义上，反垄断法第五十三条规定的“承诺制度”也是一种预防性调整。因为按照条文规定，“对反垄断执法机构调查的涉嫌垄断行为，被调查的经营者承诺在反垄断执法机构认可的期限内采取具体措施消除该行为后果的，反垄断执法机构可以决定中止调查”。如果已经可以确定是垄断行为的，就应当按照第五十六条的规定，给予相应的处罚。这里“消除该行为后果”应当理解为，“消除该行为可能存在的垄断后果”。

垄断行为的事后救济，是对垄断行为的基础性调整。认定此类行为违法需要考察结果条件。基于结果的不同，如行为造成市场损害的程度、范围、持续时间等承担不同的法律责任。

（二）保护市场公平竞争

公平竞争对应的是不公平竞争。公平竞争是市场发挥资源配置决定性作用的前提下的竞争。竞争是一个内涵丰富的经济学概念，鲜有法律直接对其进行定义。极少数国家在立法上对其进行的定义也基本上是从经济学意义展开。[2]在经济学上，竞争是市场中买方和卖方相互交往的演化性过程：购买者获取相关知识——去哪里购买、如何购买、什么新产品处于试验中、如何做成一笔有利的生意；销售者则与提供密切替代品的其他供应者争胜，目的是利用新知识使自己在面对潜在购买者时占有优势地位。[3]

公平竞争是竞争法追求的目标。将公平竞争作为一种常态加以维护，便产生了竞争秩序。工业化社会孕育了一种考虑到当事人之间实际存在的不平等的契约关系。立法者倾向于保护弱者，打击强者；或者保护诚信者，打击搭便车式的“盗窃者”。为此，当事人必须服从于一个被现代法学家称为经济秩序的东西。[4]这是秩序政策的核心内容，也是竞争法产生和发展的基本前提。

竞争法之所以将秩序作为价值目标，是因为竞争是一种有效的资源配置方式。竞争所产生的效果有两个方面：（1）效益好的企业将获得利润，效益差的企业将面临亏损与破产；（2）竞争将产生商品或服务的最低价，消费者对商品或服务有选择的机会。一定范围和程度的企业破产或亏损是市场规律发生作用的正常表象，维持这种程度的竞争就是经济学上所称的有效竞争。如果企业亏损或破产大面积爆发，则可能是过度竞争造成的。竞争无序不利于社会经济的发展。

（三）鼓励创新

2022年反垄断法第一次修改，在立法目的上增加了“鼓励创新”。如果将竞争视为一种争胜的过程，为了争胜进行技术创新、方法创新、要素创新等就是经营者的必然选择。相较而言，技术创新的社会贡献更大。因为科技是第一生产力。反垄断法对创新的关注的视角有两个方面：一是通过限制一些行为，防止抑制或可能抑制创新。在垄断协议中，有限制创新的卡特尔，[5]在经营者集中的审查上，是否抑制创新是重要的判断要素。二是通过积极效果的评价取得反垄断豁免。我国国务院反垄断委员会发布了《关于知识产权领域的反垄断指南》，其第六条规定了评价经营者行为对创新和效率的积极影响，其中包括：该行为与促进创新、提高效率具有因果关系；相对于其他促进创新、提高效率的行为，在经营者合理商业选择范围内，该行为对市场竞争产生的排除、限制影响更小。

“竞争的一个特别重要的结果是企业会变得乐于创新。”[6]企业不断地进行研究与开发，并力图利用新的生产方法、新的原材料、新的组织和方法获得竞争优势。竞争促进创新的功能可以归结为两个方面，即技术创新和组织创新。

关于技术创新，熊彼特在《经济发展理论》中提出了两个命题——技术创新是经济发展的核心；创新是企业的恒久主题，而不是偶然现象。[7]在竞争机制下，企业市场地位的评价指标主要是企业的收益水平及其稳定性。企业欲获得长期稳定的收益就必须改进生产技术、降低成本、开发新产品，实现这一目标的主要手段是技术创新。

关于组织创新，新制度经济学的代表人物科斯创立了“市场替代”理论，合理地解释了企业代替手工工厂的制度原因，阐明了企业存在的经济合理性。科斯理论也为组织创新提升企业的竞争力提供了理论支持。竞争促进组织创新体现在组织规模的扩大和内部组织管理的科学化。通过外部交易成本内部化，企业经营优于分散的手工业者。随着企业规模的扩大，与之相适应的企业内部组织机构也会发生革命性的转变。[8]钱德勒将这种转变称为“企业家式的管理转变为经理式的管理”[9]，即所谓职业经理人制度，并认为这是现代工商业企业成熟的标志。

很大程度上，反垄断法上的“鼓励创新”是通过“不得抑制创新”和“创新行为的豁免”来反映其立场的。这不同于以财政法、税法等积极的手段来引导企业创新。如果说它们是正向地鼓励创新，那么反垄断法则是反向地否定不创新。

（四）提高经济运行效率

反垄断法所奉行的效率准则，应当是坚持创新效率下的配置效率。概括而言，经济运行效率就是实现社会整体经济效率。

社会整体经济效率（以下称社会整体效率）和私人个体经济效率（以下称个体效率）是一对矛盾统一体。社会整体效率的实现需要承认和尊重私人个体效率，没有个体效率，就不可能存在社会整体效率。但不能过分推崇个体效率，尤其不能以牺牲社会整体效率为代价来实现个体效率。

此处以价格卡特尔为例来阐明社会整体效率与个体效率之间的关系。被价格卡特尔所固定的价格为垄断价格，成员企业因垄断价格获取垄断利润，对所有成员企业来说是有（生产）效率的，成员企业的有限性决定了这种效率是个体效率。价格卡特尔使大量的非成员企业难以通过正常的价格竞争充分行使自主定价权，不可避免会降低资源的配置效率；另外，某种商品的价格被确定为垄断价格时，消费者无法在价格上作出选择，只能被迫接受高价商品。更为重要的是，价格卡特尔会扭曲价格信号。因为垄断价格不能客观真实地反映商品或资源的稀缺程度，它会给经营者提供虚假信息，对生产和消费行为进行误导，造成社会资源的浪费。国家无法据此实施有效的宏观调控措施。价格卡特尔是以损害社会整体效率为代价追求个体经济效率的典型形式，因此，各国反垄断法无一例外地禁止价格卡特尔。

（五）维护消费者利益和社会公共利益

反垄断法中的社会公共利益应当分为客观公益和主观公益。客观公益是基于国家、社会需要而产生的重要目的及目标；主观公益是基于某种文化关系之下，“一个不确定之多数（成员）”所涉及的利益。[10]上述“公平竞争”“经济运行效率”应该是反垄断法所表彰的公共利益之“客观公益”，它来自竞争对整个社会产生的积极效用：如改进技术、开发新产品、节约能源、缓解经济危机等。相应地，“公平竞争”是反垄断法保护的社会公共利益之“主观公益”，它是竞争关系中的相关不特定主体的利益总和。

一般认为，为法律保护的利益有三种：个人利益、社会公共利益和国家利益。保护个人利益是传统私法的任务。而反垄断法限制的恰恰是私人利益。对私人权利进行限制，法益基础既可以是社会公共利益，也可以是国家利益。

在反垄断法中，两种特殊情况下可以体现维护国家利益的方面，一是反垄断法适用除外制度。自然垄断行业的公共性、农业的基础地位和对自然条件的依赖性等需要国家从国民经济稳定发展和经济安全的角度予以特殊关注。二是涉及外资并购的经营者集中（如经营者集中），法律赋予反垄断执法机构进行国家安全审查。

维护社会公共利益是反垄断法的常在形式。我国反垄断法第一条明确表达了维护“消费者利益”，没有使用“购买者”概念，但“购买者”是反垄断实践中的一个重要主体。在理解上，这个主体已被“消费者”吸收。换言之，本法中的消费者是经济学上消费者的概念。在内涵上，购买者、潜在购买者、消费者（消费者权益保护法意义上的）、潜在消费者都属于“消费者”。垄断行为侵害的对象包括竞争者和消费者，相比之下，侵害消费者利益更具有普遍性，需要特殊强调。故在客观公益的狭义基础上，可以将消费者利益和社会公共利益并列。

（六）促进社会主义市场经济健康发展

我国反垄断法列明的立法目的包括直接目的和间接目的。前者是“保护市场公平竞争”“提高经济运行效率”等，后者是“促进社会主义市场经济健康发展”。从关系上分析，保护市场公平竞争既是提高经济运行效率的前提，也是社会主义市场经济健康发展的重要前提。基于立法目的对本法具体规范的指导功能，“公平竞争”“经济运行效率”“维护消费者利益和社会公共利益”在目的解释中更具有指向性价值。

三、目标体系

如果结合经济法的范畴，理解上述目标之间的关系，可以看出，反垄断法属于市场规制法体系中的一个部分。市场规制法是经济法体系的重要构成部分和实现手段，其服从于国民经济良性运行的总目标（宏观目的）。市场规制法本身也是一个法体系，其运行的目标是维护良好的市场秩序，反垄断法是保障市场秩序的重要手段（中观目的）。通过规制垄断行为可以激发企业的创造性（微观目的）。

另外，如果从法律基本要件来看，反垄断法的立法目的处于调整对象和法益的中间。反垄断法调整的对象是垄断行为。反垄断法保护的法益是社会公共利益。社会公共利益是不特定主体利益的抽象的总和。垄断行为侵害的主体包括消费者和特殊情况下的竞争者。所以，反垄断法所保护的社会公共利益，主要体现为保护消费者利益，特殊情况下也保护竞争者，如低价倾销的受害者（竞争者），只是在理解上，此时的竞争者不是单个主体，而是一个群体概念。

【适用指南】

消费者利益和社会公共利益在法律实践中被广泛应用，并为在处理复杂问题时确定思考方向和展开说理提供解释依据。一般情况下，如果以消费者利益为中心来评价，消费者利益指的是消费者的长期利益，而不是短期利益。少数拥有支配地位的企业为了获得更大的利益，可能采取“欲取之，先与之”的手段，如低于成本销售、不当有奖销售等。这些看似有利于消费者的行为，实际是以短期施惠手段掩盖长期剥夺消费者福利的目的——经营者排挤掉竞争对手后，抬高价格以弥补其先前的“贴现”损失。如果行为人不能证明自己的利益与消费者利益长期一致，且预期消费者利益大于现实消费者利益，则构成垄断行为。

对于当事人而言，行为的违法性即该法益与私益之间的冲突。一般而言，社会公共利益高于私人利益，具有优位的价值。这是司法中或企业合规管理中尤为需要准确把握的。

案例：某牧场与某公司签订《生鲜乳购销合同》，约定如“合同期内，为保障双方合理预期，并保证某收奶工厂产能安排，乙方如有扩群计划，须征得某收奶工厂事先同意”“未经某收奶工厂事先书面同意，乙方不得通过包括但不限于出售泌乳牛、向第三方出售生鲜乳等方式擅自减少向某收奶工厂交售的生鲜乳数量”等条款。《生鲜乳购销合同》第十一条中约定，“一切与本合同有关的争议，由双方协商解决；协商解决不成的，提交某市仲裁委员会仲裁解决”。后双方在履行合同中发生争议。某牧场认为，某公司在生鲜乳市场占有垄断地位，其利用市场支配地位，签订垄断协议、控制奶价、以不公平的低于成本价收购生鲜乳等行为，违反了反垄断法的相关规定，故向法院提起反垄断诉讼。某公司在答辩期内提出管辖异议，认为双方签订的合同约定了仲裁条款，故案件应当由某市仲裁委员会仲裁。

法院最终认定，对相关协议是否为垄断协议的认定，超出了合同当事人之间的合同权利、义务关系，并使案件争议不属于“平等主体之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”，不再属于仲裁法规定的可仲裁范围。[11]本质上，由于垄断协议和滥用支配地位的认定与处理涉及社会公共利益，这超出了垄断行为人与受害人之间合同约定的仲裁条款的范围，由此，争议不再受垄断行为人与受害人之间合同约定的仲裁条款的约束。简言之，涉及社会公共利益的纠纷不能由私人处理。

【相关规定】

《国务院反垄断委员会关于知识产权领域的反垄断指南》第一条。