一、国家及其职能

（一）对国家的基本认识

概要地说，“国家是阶级统治的工具，同时兼具有社会管理的职能。”[1]国家是世界上反映一定地域、民族文化特色的政治经济和社会组织形态。虽然自第二次世界大战以来，人类社会出现了联合国[2]，但迄今为止，国家仍然是世界上一个主权地区政治、经济和社会管理的最高形态。国家的政治权力或主权范围涉及其按照本国法律管辖的整个区域，以及按照国际法规定在境外的“飞地”[3]。

从国家形成和演变的历史看，国家形成的历史极其复杂。但是，从国家的起源来看，国家的产生是私有制发展的必然结果。国家是人类由原始社会过渡到奴隶社会时，阶级矛盾不可调和的产物。正如恩格斯在论述国家起源时指出：“国家绝不是从外部强加于社会的一种力量，国家也不是像黑格尔所断言的‘伦理观念的现实’，‘理性的形象和现实’。确切地说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’范围以内；这种从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”[4]。

如果单纯从物质财富分配角度讲，在人类社会早期，物质生产极度匮乏，在实施共有财产制的情况下，不存在国家；在未来物质极大丰富，全世界完全实现公有制时也不需要国家。

如果从民族文化角度讲，即使在物质极大丰富的条件下，是否仍然需要国家组织体的存在仍是一个更为复杂的问题，需要未来社会的人类智慧来解决。

如果从现代管理学角度分析，在私有制条件下，作为个体的、微观的或单个的个人、家庭、企业、事业单位、社团等，除对自己的财产或事务进行自我管理外，尚有许多公共需求事务非自己所能为，需要一个最高的社会组织形态予以公共管理，以便解决大家共同的事务。典型的如：国家间关系的处理；抵御外族的侵入；公路、铁路、水路、航空等交通设施以及大型水利工程等公共设施的建设。而这一从事公共管理事务的重要载体就是国家。并且，国家是一定社会区域管理公共事务的最高社会组织形态。截至目前，联合国共有193个成员国代表了目前世界上主要主权国家。另外，还有一些主权相对独立的地区，它们都在以国家的名义，管理着不同国家区域或主权与相对主权地区的公共事务。

总之，在目前及今后相当长的历史时期，国家是一个客观存在的现象。国家的存在总是与地域、民族生存和发展以及特殊的文化相联系。

（二）关于国家职能的定位

所谓国家职能的定位，是指国家存在的有用性，即其价值所在。对此，马克思主义的基本观点认为，国家是维护统治阶级利益的工具，是对被统治阶级实施管制甚至专政的暴力机器。但如果从现代国家的具体职能履行情况来分析，国家的职能可以从以下几点认识：

1.保障国家政权正常合理地运行

要实现国家职能，就要首先使国家组织或“机器”正常运转。由于世界各国所采取的国家组织结构不同，其国家组织运行的方式亦不同。在我国社会主义国家条件下，实行中国共产党统一领导以及人民代表大会根本政治制度制约下的“一府一委两院”制度[5]。因此，我国的国家机关被称为“党政机关”，国家工作人员被称为“党政干部”。此外，还包括大量的享受财政待遇，从事公益事业的事业单位、社会团体人员以及其他受委托从事公共事务管理的人员。典型的如农村的村干部，虽然是由村民选举的，不属于“党政干部”的序列，但由于村干部承担了大量政府交办的公共事务，国家对村干部给予一定的财政补贴。因此，所谓国家的正常运转就是要使国家机构及其从事公务的公职人员及受其委托人员能够享受应有的待遇，正确地行使权力，管理好、服务好公共事务。使企业、事业繁荣发展，使本国的人民安居乐业，过上美好幸福的生活。总之，国家要履行职能，首先要解决好国家政权的正常运行问题。

2.保家卫国与国际交往

自从国家产生以来，国家与国家之间相处，即存在和平共处与安全问题。历史上，国家为争夺领土或保卫国土，相互摩擦，甚至战争不断。近现代以来，先后经过两次世界大战。第二次世界大战以来，战争的烟云并未消除，一些帝国主义国家为争取世界霸权，不断挑起事端。为此，加强本国国防军事建设，提高抵御外侵的能力，一直是世界各国履行国家职能的重要职责。

与此同时，国家间的关系不仅局限于保家卫国，更重要的是存在经济联系和人民亲缘关系而相互交往的必要性。这种交往，既包括相互合作，也包括相互竞争。

从国家间的相互合作来看，基于自然资源禀赋的差异，国家间存在客观上的经济贸易依存关系；基于科技进步的差异，国家间存在科学技术上的合作，特别是在关系全球利益的诸如环境保护、粮食安全、摆脱贫困等问题上需要共同合作；基于经济成本的优势与劣势，是国家间开展经济贸易的基础；在发生重大自然灾害或其他公共事件时，国家间需要抛弃各种分歧相互援助，这已成为世界各国共同遵守的国际惯例。在具体合作方式上，可以是双边的，也可以是多边的，甚至是区域性的，为此，联合国和各种区域合作组织有着重要的作用。

3.维护公共秩序，提供公共产品

按照市场经济理论，在市场经济条件下，所谓公共物品（产品）是指那些不具有经济主体独占性和竞争性，应当由全体社会成员公平共享，或者按照社会成员对社会的贡献度所享有的产品。而对于那些可以适当引进市场机制的准公共产品，国家仍然具有在经济上兜底的职责，典型的如社会保障。具体的资源配置方式可通过计划或市场两种不同的机制各自调节或其相互组合来实现。其分类标准如下表所示：

表1 社会物品（产品）分类与资源配置方式

上表说明，在市场经济条件下，对于处于市场竞争状态的私人产品的生产经营及消费，国家应当完全交给市场配置解决，国家及政府通常不应干预。只有发生“市场失灵”[6]且危及到社会整体利益时，才予以干预且应当是适度的。一旦经济危机消除，市场机制恢复正常，国家及政府即应当退出干预；对于公共产品的生产经营及消费，国家及政府应当担负起应有的责任，并以政府及公共部门配置对全社会成员按照其对社会贡献的大小予以公平地分配；而对于总体上属于公共产品，但基于存在需求“拥挤点”或存在体制机制障碍的准公共产品部分，可以在政府及公共部门配置基础上，适度引进市场机制实行资源配置，但需要国家及政府最终兜底。在此方面，实践中常见的主要包括涉及公众利益的城乡水、电、暖、气供应以及公共基础设施的建设等。

4.发展建设

如何发展是国家永恒的主题。但国家的发展可有广义和狭义的理解。广义的发展包括生存和进一步建设两个方面；狭义的发展则主要针对的是在解决生存问题。概言之，就是“一要生存，二要建设”。尤其是像中国这样的大国，要发展就要先解决14亿人口的“吃、穿、住、用、行”等基本问题，而后，才能考虑进一步的发展建设问题，使人民在“吃、穿、住、用、行”方面的水平和质量逐步提升，增强“幸福感”，安居乐业。其他国家或主权地区亦然。如果按照世界标准衡量，国家在发展建设方面的职能主要体现在经济建设和社会事业发展两个方面。

首先，就经济建设而言，一切社会的发展均建立在经济建设和发展之上。正如马克思主义基本观点认为，经济基础决定上层建筑。因此，没有经济基础，就没有社会发展。在私有制和商品经济条件下，有关私主体经济问题的解决，主要依靠私主体自身按照商品经济规律自治性地解决。国家对于私主体的经济行为或活动通常不能主动干预，只有在私主体经济问题遭遇困难或经济建设属于私主体能力不足的领域，国家才履行经济建设职能。这是国家和私主体或民间经济主体在经济建设方面的基本分工。然而，社会主义国家的诞生，使以私有制为基础的经济建设格局被打破。在以公有制为基础的社会里，国家担负起了更多的经济建设职能。即在公有制条件下，国家具有组织管理国民经济建设的职能。即使经过经济体制改革，实行社会主义市场经济的现阶段，虽然积极推行市场经济体制，大力发挥民营经济的作用，但国家从总体上组织管理国民经济建设职能没有变。事实上也不能变。在中国共产党统一领导下，社会主义国家这种经济职能的履行，尤其在市场经济陷入危机，企业生产遭遇困难，人民生活陷入困境时，其优越性就会凸显。

其次，就社会事业发展而言，与私主体生存与发展不同，社会事业应主要立足于公益性。除一定程度上实施自治外，公众性的科技、教育、文化、卫生、体育以及社会保障等公共事业的管理和发展，需要国家从整体上把控社会事业发展的方向，规划社会事业的发展，对社会事业发展提供政策与财政支持。与此同时，社会事业发展成果在全社会成员中共享，也是一种全民福利的体现。它代表着一个国家的先进文明程度，乃国家职能之重要体现。

5.其他

其他方面国家职能的履行，是一个兜底职能。即凡是不能归纳为上述职能，而需要国家出面解决的问题，均属于国家职能的范畴。例如，在遭遇重大自然灾害和重大突发公共事件时，就需要国家出面，动员全社会力量，同舟共济，攻克难关。又如，为解决国家发展中的突出短板问题，国家可以集中力量办大事，攻克难关。近年来，党中央针对实现全面建成小康社会中的突出“短板问题”，发起脱贫攻坚战，力争在2020年解决我国农村绝对贫困问题并取得成效。经过五年的努力，2021年2月25日，习近平总书记庄严宣告：我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，就是典型的例子。

以上五个方面，是现代社会国家职能的集中体现。这五个方面，在不同的国家之间具有可比性。