第二节 核心概念界定

一、不同维度文化的概念

文化（culture）一词内涵丰富，究其本源，“文化”最初来源于拉丁语，所指代的意涵是耕作土地的产物，与自然存在相对立。在大多数西方语境中，文明是对文化的狭义理解。文明是对思想的提炼，包括艺术、文学等。缘于文化或多或少、过去或现在被在相同或类似的生活社会环境中的人们所共享，因此文化一般指的是一种集体现象。文化在更广泛的意义上指代的是人们的“心理软件”，其核心是人们的价值观。而正是这种由特定群体共享的心理软件将人们区别开来。人们共享的心理程序构成了文化，而人们又不可避免的属于多个群体，因此文化在不同的维度和不同的层级都有所体现：国家文化、地域/种族/宗教文化、性别文化、代际文化、社会文化、组织/部门文化、职业文化。与本书行政文化讨论相关，主要对以下几个维度的文化概念进行简要介绍。

1.国家文化与社会文化

国家文化指的是具有同一国籍的人们所共享的价值观、观念、信仰等心理程序；社会文化则是某一个共同生活领域内的人们共享文化的抽象。国家与社会文化并不等同。行政系统处于社会文化的大背景中，因此也受到社会文化的制约与影响。行政文化是社会文化中的一部分，并且行政文化与社会文化之间存在互动。社会文化的总体倾向会对公共部门中的成员行为、组织的建构以及管理方式产生影响。

2.组织文化

对于组织文化的研究主要基于人类学理论和社会学理论，前者认为组织本身即文化，后者认为组织具有某种文化。组织文化的普遍定义是：一个组织的成员共享的假设、价值、态度和信仰。对组织文化的研究存在两种路径，功能主义路径认为集体的行为是组织文化的表现；符号学路径认为对组织文化的研究应该基于对其个体的解释和认知过程。不同的理论基础和研究路径决定了各自有关组织文化的定义，当前关于组织文化的定义并没有形成统一的标准，但其基本的关注点都是基于特定的组织的文化研究。在组织文化的研究中影响力较大的是埃德加·沙因的分析，他将组织文化定义为：“在解决组织的外部适应和内部整合问题的过程中，基于组织习得的共享的基本假设的一套模式，这套模式运行良好，非常有效，因此被作为相关问题的正确认识、思维和情感方式授予新来者。”即组织文化是一组有效的面向外部环境适应性问题以及内部统合问题的基本假设构成的集合。公共组织文化的研究对象是公共部门组织的文化，是组织文化研究领域的一部分。再具体划分，公共组织的每一个部门也有各自的文化特点，组织文化对于深入研究某一个组织的管理行为十分重要。行政文化关注的是以国家为研究范围，一国内的所有公共机构的文化要素及特点，与行政文化相较，公共部门的组织文化是在更为微观的角度进行的公务员价值观念的观察。

3.政治文化

政治文化是文化在政治生活领域的涉及，是对文化在政治过程中相关现象的概括。政治文化是政治学科重要的组成部分，政治文化研究的出现及兴起，标志着从规范化的制度研究向经验化的行为研究的转变，标志着从微观研究向宏观研究的转变。政治文化在二战后，由于比较政治学的兴起而开始备受关注。在阿尔蒙德《公民文化》一书出版之后，政治文化的研究成为一时的研究热点。按照政治文化研究的先驱阿尔蒙德的界定，政治文化是政治制度存在的价值依托和基础。“每一个政治体系皆内涵于某种对政治活动指向的特殊模式之中”，这一特殊模式便是政治文化。政治文化与行政文化同属于社会文化的范畴，同时政治文化也会对行政系统产生影响，政治文化、社会文化与行政文化对公共行政体系共同产生作用，如图1所示。也有学者认为行政文化是政治文化的分支。行政文化是人们在行政领域的心理、观念、价值观等的总和，是在行政活动中形成的文化形态，必然会受到政治文化与政治活动的影响。这一点在中国的政治体制下表现的更为明显。行政文化表现出强烈的政治性，属于政治文化在行政领域的特殊表现。

政治文化对于公共组织内公务员人员之间以及大众与官僚之间的关系产生影响。政治文化通过对政府行为“好”或“不好”的界定对政府的政策过程以及政府职能产生影响；同时政治文化的影响还表现在政府行使其职责的方式方法上。虽然这种影响看起来没有社会和经济因素那样清晰，但人们有关对文化影响的忽略甚至违反文化进行的政府行为将会冒巨大的风险的认知却是一致的。

4.行政伦理/道德

对行政伦理的界定包括行政人员和政府过程两个角度，前者指的是行政人员的伦理，是“国家行政机关及其工作人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范以及道德行为的总和”，后者针对的是整个行政领域的伦理，认为行政伦理“渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等等之中”。总之，行政伦理是有关公务员及其行为的道德层面的界定，与行政文化相较，行政文化更倾向于中性的对公务员的价值观、偏好等的描述和抽象，行政伦理或道德则是一种对于公务员“好”“善”倾向的应然的规范性的界定。

二、行政文化的概念

我国学者对行政文化的关注和研究从20世纪80年代开始，此后研究的深度和广度不断拓展，大致可以分为三个阶段：

第一，起步阶段。从20世纪80年代到90年代中期的研究主要集中于对行政文化的概念、结构和功能、分类和特征等基本理论问题的探讨。从时间上来看，中国最早提到行政文化这一概念的书籍是中国台湾学者张金鉴1984年出版的《行政学新论》，同时期重要的著作包括彭文贤1988年出版的《行政生态学》以及同年出版的王沪宁和竺乾威合著的《行政学导论》；彭国甫和颜佳华1992年合著出版的《行政文化学》、陈尤文1995年出版的《中国行政文化》。有关行政文化的期刊最早出现在1990年，包括《行政文化的开发和整合》（蔡志强，《社会科学》1990年第2期）、《论行政文化》（张志孚，《上海大学学报》1990年第2期）、《试论行政文化》（张险峰，《理论与改革》1990年第5期），同时期重要的论文包括《略论行政习俗》（颜佳华，1993）、《文化制胜：当代行政管理的主题》（彭国甫，1993）、《浅析行政文化的功能》（黄学贤，1994）、《应重视行政文化的研究与建设》（黄河涛，1995）等。

第二，全面展开阶段。20世纪90年代中期至20世纪末是行政文化研究的全面展开阶段。在对行政文化的概念进行深入探讨的基础之上，学者们对行政文化与行政管理的各个要素的相互关系进行了分析，包括行政管理实践中的决策、执行、改革等领域。

第三，深化拓展阶段。21世纪初至今为行政文化研究的第三个阶段。在这一阶段，学者们在行政文化与公共管理实践的关系领域进行了更深入的探索，研究领域涵盖了行政文化创新、行政文化与有限政府、服务型政府、法治政府、责任政府、廉洁政府、电子政府的构建。同时开始对在社会转型期行政文化建设的相关问题展开探讨。此外，这一时期开始涉及行政文化的比较研究，包括中国行政文化的传统与现代、中国与西方的比较研究。总之，我国有关行政文化的研究著作、论文等成果明显增多，且涉及领域和范围越来越广，分析框架和要素越来越清晰，同时实践取向不断加强。

目前学术界对行政文化的概念并没有达成统一的认知，对于行政文化概念的界定有以下角度：

（一）根据内涵构成进行界定

夏书章认为行政文化在内涵上存在广义和狭义两个层面的界定。在广义意涵上，行政文化是指“行政意识形态，以及与之相适应的行政制度和组织机构”；在狭义意涵上，行政文化仅指行政意识形态，即“在行政实践活动基础上形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态”。周文彰从广义角度对行政文化的概念进行界定，提出行政观念、制度和行为是构成行政文化的基本要素，其中行政观念文化是“关于行政理想、行政价值、行政精神、行政道德等等方面内容的集成”，行政制度文化是“关于行政组织、行政体制、运行机制、行政关系、行政纪律等等方面的观念、规则和规定”，行政行为文化是“行政决策、行政执行、行政管理等行政行为所体现的行政风格和行政态度、行政作风、行政风气等等内容的综合”。而从更广义上讲，有学者将行政物质文化包含在内；还有学者认为行政文化应当包含与其相关的物质形态：姚琦认为最广义的行政文化应包括行政器物文化。

王沪宁从狭义角度对行政文化进行界定，他关注的行政文化主要指的是主观意识领域。在政治文化的分析框架下，王沪宁提出态度、情感、信仰是行政文化三个最基本的成分，具体又可以分为“行政意识、政治意识、民族气质、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等各个方面”。

（二）根据所涉及主体进行界定

根据行政文化所涉及主体可分为只包含行政主体和包含行政主体及客体两种概念界定方式。

持前一观点的学者如下：张金鉴提出行政文化是“政府官吏或公务人员应共同信守的行为模式、生活方式、人际关系及价值观念”。王沪宁、竺乾威也从行政人员的角度对行政文化进行定义，他们在著作《行政学导论》中提出：“行政的最主要体现是人的活动，而每个行政人员身上都具有各种文化因素，如信仰、价值观念、态度等。当一定的行政人员形成一个完整的行政体系时，行政体系中的行政人员就会自然而然地创造出一种内容更为广泛、普遍并得到公认的文化，这就是行政文化。”

持后一观点的学者如下：彭文贤认为行政文化不仅仅指行政人员群体的主观意识，还包括人民有关行政的意识和价值观。刘歌宁、彭国甫、颜佳华提出，行政文化是通过行政社会化而形成的，这一社会化的过程则意味着包括了行政客体的主观价值观念。洪威雷，芦文龙提出，行政文化形成与社会文化相关联，是一个长期的过程，其主体包含了行政的主体和相对人在内的所有社会成员。

此外，学者们对行政文化的分类进行探索和了研究。王沪宁、竺乾威按照空间维度，将行政文化分为“社会总体性的主行政文化、区域性的亚行政文化、机构性的行政文化以及主体性的行政文化”。同时行政文化在时间上存在现实和传统的划分。根据表现形式，行政文化还可分为来自行政主体的观念性的和主体之外规范性的行政文化。夏书章提出行政文化的构成可分为关系性构成和发生性构成。前者具体指的是行政主客体文化的构成；后者包括行政领域从心态到规范的一系列构成。

三、本书关于行政文化的界定

对行政管理实践的理解离不开对行政文化的研究。行政文化研究的根本目的在于明确行政文化与行政管理实践的互动影响，而有关行政文化特质的研究是行政文化这一研究课题的起点和基本前提，即先明确“是什么”，再分析“为什么”。本书聚焦中国行政文化的特质进行探讨分析。行政文化的特质是对行政文化基本特点的抽象。

本书借鉴道格拉斯网格团体文化理论对中国行政文化特质进行研究，因此选取道格拉斯对文化的相关界定。道格拉斯文化理论中，文化指的是价值倾向、人际关系和生活方式相一致的一种生活模式。因为只有当价值倾向、人际关系与行动策略互相统一、支持时，这种文化的生活方式才表现出一定的生命力。这里的文化内涵包括了文化倾向、与这种倾向所关联的特定的社会关系以及生活方式。

具体到本书关于行政文化的界定如下：行政文化指的是在行政管理领域中，行政人员关于行政管理理念及实践的价值倾向、相应形成的人际关系模式以及特定的行动策略和方式。这一概念在内涵层面采取了广义的界定，即关注行政观念、制度和行为；在涉及主体层面采取了狭义的界定，即仅包括行政主体。

文化在不同层面的内涵皆有所差异：在国家层面，世界上的各个国家均有特定的文化偏好，而在组织层面，一个国家内的不同组织可以呈现出不同的文化类型。本书所研究的对象——中国行政文化指的是在国家这个维度上对行政文化的研究；同时，从时间维度上看，研究的是1978年改革开放以来的中国行政文化的特质。基于中国的国情，本书有关中国行政文化的讨论与适用范围指的是中国大陆地区，不包括中国香港、澳门和台湾地区。