第一节 研究背景、问题与意义

一、研究背景

2013年11月召开的党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》明确提出了全面深化改革的指导思想、目标任务和重大原则，对深化改革的战略重点、优先顺序、主攻方向、工作机制等进行了布局，同时明确了改革的推进方式和时间表、路线图，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南和行动纲领。2014年也被称为中国全面深化改革元年。当前的中国正处在全面深化改革的关键时期，新一轮的改革对行政管理体制的完善提出了新的要求。2019年10月党的十九届四中全会召开，会议提出要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”。行政管理体制改革的最终目的在于提升政府治理能力，提高公共服务和公共产品的质量。中国行政管理体制必须紧跟时代步伐，在不断的改革中推动实现国家治理体系和治理能力的现代化。

同时，中国行政管理体制改革还经历着全球化的冲击和挑战。全球化是“一个推动世界更加互相依赖且在这一进程中不断碰撞的有关行政、社会、经济、文化、政治、意识形态和技术的变化广泛传播的一个整合的过程”。受全球化的影响，世界各国之间的联系更为紧密，国家之间的对话、沟通与合作愈来愈频繁，国际合作的机制以及合作带来的效果也越来越复杂。全球化的支持者认为全球化对于投资、资本和金融服务、自由贸易的发展、技术的革新以及民主的发展具有重要的推动作用；然而全球化的反对者认为全球化会导致后发展国家在世界经济中的地位更加边缘化，本国资源被外来的资本所占据，并且破坏本国的家庭结构、文化传统，减少多样性和选择的同时加强了垄断等。就一个国家而言，当一个国家具备有效的政府治理体系时，才能更好地从全球化中获益。具体到行政管理领域，各个国家开始了在行政管理理论、政策工具等方面的互相借鉴。以新公共管理理论为例，自其成为公共行政学新的范式以来，以新公共管理理论为主导的政府改革实践从西方国家开始向世界其他国家蔓延展开。

二、研究问题

在中国新一轮改革全面深入的背景下，中国行政管理体制改革也处于不断深化的进程中。行政管理体制改革意味着关键价值和态度的转变，行政改革或行政“现代化”与行政文化的变迁密不可分，因此行政管理体制改革的有效实施必须考虑到相应的行政文化的变革问题。同时，在借鉴其他国家治理理念和政策工具的同时，应意识到政策与文化需保持一致的重要性。对于在西方国家兴起的行政改革的简单模仿并不意味着类似成功的改革结果的实现，一个国家自身的治理模式或结构以及行政文化反映了这个国家政府自身的特点和现实，这些因素在引进西方的行政改革理念和实践时都应该被考虑在内。一个国家发展出来的理念在其他国家寻求成功复制的过程中，即有效的政策从一国移植到另一国能否取得同样的成功，需要考虑其特定的环境，包括政策环境、组织机构、行政文化等。一个国家的管理策略在特定的文化中产生，因此在学习别国的管理经验或策略时，要考虑本国行政文化是否与其相符合，否则难以产生理想的效果。

行政人员群体的价值、观念、信仰是行政文化的重要构成，其重要作用也愈发凸显。马克斯·韦伯官僚制理论要求的行政人员非人格化这一观点备受质疑就是一个例证。根据韦伯的官僚组织原则，公务员应当是非人格化的，应当严格按照组织规则实现政策的执行，且公务员应当是追求效率的管理者。然而实践证明，与对公务员非人格化的强调相对应的对公务员群体价值观念的忽视，将导致诸多行政管理问题，比如公务员对公共福利的漠视，以及公民和政府之间的不信任。

支撑行政人员非人格化这一观念的文化基础是发达国家，主要是欧洲大陆国家，基于演绎的理性主义文化。理性主义文化倡导的是从一般的规则中演绎推导出适用于具体情境的规范和行动，这一在政府行为中则具体表现为将法律和规则视为公共问题决策的前提，试图通过对法律和规则各个方面的界定以实现人为的判断和决策的最小化。这样，由法律规则推导出的决策往往更容易被人们接受，而规则本身也被行政人员所接纳。而实用主义或经验主义通常被认为是理性主义文化的对立面，与演绎相对应，这种文化类型更主张归纳的思维，即在一系列的观察中总结得到具有一般意义上的规则，从单个案例逐步建立起来的英国和美国的习惯法是这一文化类型的典型代表。在行政管理领域，行政决策和执行需要进行专门单独的考量，并且先例的作用有限，对事情独特性的关注也增加了行政人员的工作难度。因此官僚制所预期的非人格化以及正式规则只是一切现实问题讨论的起点。里格斯的“棱镜社会”描述的便是政策制定与政策执行不一致的现象。在缺乏与官僚体制相适应的文化的国家，这种不一致，即双语行政，表现的更为明显。

行政管理体制改革中对文化因素的考量在中国这个已经有了深厚政府管理历史的国家显得尤其重要。行政改革理念和政策工具能否在当前的社会经济环境中得到有效实施并取得预期的政策效果，必须将公务员的价值、信仰、态度等因素考虑在内。“管理思想是普遍真理”，而并非所有的管理知识均受既定管理公式的支配。在政府管理实践中，人们已经注意到了在政策执行过程中文化因素对管理结果的影响作用，提出文化可以作为一个独立的变量来分析管理实践。

综上所述，有关行政文化的研究能够加深对行政管理实践的理解。行政文化研究的根本目的或最终目标在于明确行政文化与行政管理实践的互动影响，而有关行政文化特质的研究是行政文化这一研究课题的起点和前提。首先，有关行政文化特质的研究有助于明晰中国政府和政府公务员的整体形象。其次，有关行政文化特质的研究有利于政府内部公务员人事管理工作的展开；最后，有关行政文化特质的研究可以观测行政文化的变迁，有利于分析行政改革与行政文化的互动，对于明确行政体制改革方向具有重要意义。行政文化这一重要的行政管理实践影响因素到底呈现出怎样的特点却因为文化自身的抽象性、主观性等而难以界定。本书的研究主题便是中国行政文化的特质，即中国行政文化的基本特点。

三、研究意义

（一）实践意义

“行政文化是行政管理之魂”。行政文化在行政管理实践的多种层次、多种方向上发挥作用，最基本的可在行政体制、行政过程与行政结果三个层面产生影响。同时，行政文化可在组织内外两个方向上发挥作用，对内主要表现在对行政组织形式、行政观念以及行政风气的影响；对外主要表现在为廉洁行政、高效行政、民主行政提供条件保障以及对政治文明的促进。行政文化的重要作用如下：

1.行政文化对社会稳定发展的影响

转型时期行政文化对促进社会发展和维护社会稳定起着重要作用，不断寻求发展的新型行政文化为社会发展创造了条件；以社会主义制度为基础的行政文化具有强大凝聚力和权威性，内涵了民主法治观念的行政文化有利于规范行政活动，从而有利于行政的整合和优化。

2.行政文化与行政体制改革的互动影响

行政文化与行政体制改革、政府职能转变息息相关。行政体制改革作为特定行政行为的一种，也受到行政文化的指导和影响。“行政文化对政府公共行政起到定向作用、动力作用、规范作用、评价作用，行政体制改革发端于行政文化，行政文化的变革推动行政体制的改革”。同时，隐性行政文化是政府转型的关键性瓶颈因素，主要表现在“官本位”思想、小集团利益化、漠视程序等行政作风上。

3.行政文化对公务员的影响

行政文化作为人们有关行政领域的价值观念的概括，以潜移默化的方式对人们的管理理念和行为方式产生影响：通过认知、情感和个性对行政人员的行为态度、具体行为以及需要产生影响。行政文化对公务员的行政人格具有塑造作用，对于行政人员能够产生激励作用，促使行政人员作为一个群体为实现共同的组织和行政目标而努力，同时有利于领导执行力的提升。进一步，行政文化可以通过影响人们的价值观念来实现行政人员思想、行为的塑造，进而实现文化对于管理活动的影响。

综上所述，行政文化是影响行政管理实践的重要因素，对中国行政文化的研究有助于加深对中国行政管理实践的理解。

（二）理论和学术意义

中国共产党第十九次全国代表大会对中国共产党章程进行了修改，其中有关“改革开放以来取得卓越成绩”的原因阐释中，在原来的“开辟了中国特色社会主义道路，形成中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度”基础上，补充了“发展了中国特色社会主义文化”的内容，并明确了今后要坚定“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”。行政文化作为中国特色社会主义文化的重要组成部分，明确行政文化内涵和特质，深入分析其作用和影响机制，对于完善中国特色社会主义文化理论具有重要意义。

同时，行政文化也是行政学领域的重要一环，推进行政文化的研究对于行政学学科的完善具有一定的现实意义。在国内现行的行政学学科较为权威的教科书中，比如张国庆、张康之的《公共行政学》等著作中对行政文化的关注较少。而在行政学早期的一些专著中，比如1988年王沪宁、竺乾威合著出版的《行政学导论》中的第十二章、1989年王沪宁所著《行政生态学》中的第六章以及1992年罗祥意、陈尤文合著出版的《国家安全行政管理》中的第十三章，行政文化均被当作行政学领域的主要内容、单列为章节进行讨论。可以发现，有关行政文化的研究在近30年行政学学科的发展中逐渐淡出了学科主要研究领域的视线，在某种程度上遭到了忽视。而在当前改革的时代背景中不断涌现的实践问题的推动下，对行政文化的研究应当受到更多的关注。行政文化是影响行政管理实践的重要因素，也是深化行政体制改革中要面对的深层次的问题，更是推动行政管理现代化过程中最核心和本质的问题。而明确中国行政文化的特质是中国行政文化研究课题要解决的最基本问题，因此对中国行政文化特质的深入研究，在理论和学科发展以及政府实践层面均具有重要的研究价值和意义。