序言三

近年来，规范地方政府举债行为、防范债务风险成为守住不发生系统性金融风险和区域性金融风险底线的关键，也自然是防范和化解重大风险的重要内容。为此，从中央到地方出台了一系列制度和措施，重点在于显性化地方政府债务、多元化融资渠道和打击违法违规融资等，这有效地促进了地方政府举债模式的转换和融资方式的创新，也为防范地方政府债务风险奠定了较好的基础。不容否认的是，目前地方政府债务风险管控的形势依然不能令人乐观，隐性债务风险的防范成为焦点；但也存在着在“拆弹”过程中因操之过急而引发流动性风险的危险。尤其是自2017年以来，随着金融监管的加强和金融“去杠杆”的加速，以及对地方政府融资行为规范力度的强化，信用紧缩趋势明显，正处于转型中的地方政府融资平台的再融资出现了政策性困境，流动性风险陡然加剧，有可能成为触发系统性风险的“扳机”。

从可持续发展的角度看，防范地方政府债务风险，首要的就是摸清地方政府债务风险的现状，顺藤摸瓜厘清债务风险的发生机理。这是遏制隐性债务增长和控制债务风险的基础。其次，要充分认识到：地方政府债务和隐性债务是多因素导致的综合性结果，债务风险的防范不能仅局限于就债务论债务，就融资平台论融资平台，应该从提升地方政府投融资管理能力、强化财政和金融协调、深化经济体制机制改革和实现经济稳定发展等方面进行系统性筹划。我认为，一是提高投资的有效性，这是管控地方政府债务风险的前提。有效的投资主要是投资方向合理、资金使用高效、产出效益明显的投资。提高投资的有效性就意味着政府的投资能够与经济发展、民生改善形成良性互动，这样债务融资的偿还就有可靠的物质基础。2016年7月中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》就明确提出要就政府投资体制、投资范围、投资安排、投资管理等方面进行完善和优化，要求扩大投资决策的科学性和较为广泛的民主参与。循此而行，就能够显著提高投资的有效性。二是要不断创新融资机制，规范政府举债行为。地方政府融资方式可以是多样化的，不能仅局限于债务融资，放大债务风险。一般来说，要根据所投资的项目的性质有针对性地设计融资的方式。比如，一些市场空间预期稳定、周期较长、现金流覆盖率较大的项目就可以采取股权融资的方式（如PPP模式）来吸引社会资本投资运营；一些收益群体明确、项目折旧期限和折旧方式明确且有一定现金流的项目可以采取融资租赁的方式进行融资；那些纯公益项目且缺乏社会资本进入热情的项目可以采取政府举债融资的方式进行投资，而且在发债期限方面要尽可能与项目生命周期相匹配。这样，就可以最大限度地减少政府债务融资的压力，为减控政府债务风险提供较大的空间。在此基础上，要不断规范政府举债行为，注重举债的合规性，杜绝“借道融资”“明股实债”等行为，实行阳光举债，防范隐性债务的蔓延。三是要充分注重财政与金融的协调。地方政府债务风险的防范既要注重流动性风险的缓释，也要加强债务清偿力度。化解地方政府债务不能以牺牲“保民生、保运转”的刚性需求为代价，也不能引发新的流动性风险，否则，欲速而不达。这就要求不断提高财政和金融协调的精准度和有效性。四是适时加快体制改革，构建地方政府债务融资可持续发展的长效机制。从现实情况看，进一步深化相关体制改革是防范地方政府债务风险的治本之策。地方政府投资责任过大是导致风险防范形势日益严峻的主要原因，需要通过体制改革进行投资责任的“横向”和“纵向”分担。“横向分担”的路径是不断转变政府职能，通过简政放权，该市场承担的投资责任就让位于市场，该社会承担的投资责任就需要不断培育社会组织让位于社会；“纵向分担”的路径是适度提高上级政府（包括中央政府）的投资事权，将一些外溢性强的、涉及范围广的项目投资责任进行适时上移。投资责任合理分担机制的构建核心是有效减轻地方政府的投资事权，在既定的财力分配格局下，相应的增强财政能力，减少外源融资的需求，从而为防范债务风险构建起长效机制。

中诚信国际信用评级有限责任公司作为我国从事信用评级的机构长期致力于我国地方政府债务的研究和债信评级，近年来不断推出有关地方政府债务及其风险防范的研究成果，在推动该领域的理论研究和现实评估方面做出了积极的贡献。我曾数次参与中诚信国际组织的相关研讨活动，受益匪浅。承蒙袁海霞女士的邀请为中诚信国际的新作《中国地方政府与融资平台债务分析报告》作序，我倍感荣幸，通过认真拜读新作内容，我深感本书的分析扎实有力、蕴意丰富，足以引领研发的方向。我借此机会，不揣浅陋，谈了谈自己的一些相关感受。

是为序。

赵全厚

2018年9月

赵全厚，现任财政部科研所金融研究室主任，研究员，博士研究生导师。1982年9月至1986年7月，在北方交通大学材料系材料学专业学习，获得工学学士学位；1988年9月至1991年7月，在财政部科研所研究生部攻读硕士研究生学位，获得经济学硕士学位；1997年9月至2000年7月，在财政部科研所研究生部在职攻读博士研究生学位，获得经济学博士学位；2002年9月至2003年9月，在美国密歇根大学做访问学者。1991年8月开始，在财政部科研所综合政策研究室从事财政科研工作。一直从事经济研究工作，先后参与社科基金和其他国家级重大课题和省部级、所级课题30多项。主要研究领域：国债规模及其宏观管理、科技创新的财政税收政策、地方财政管理、资本市场调控制等。