第一章 引论

一 问题的提出

近年来，国际舞台上逐渐唱响了职业教育的“中国好声音”。在2019年8月举办的第45届世界技能大赛中，中国代表团再次荣登金牌榜、奖牌榜，并获团体总分第一。数控铣、焊接2个项目实现金牌“三连冠”，车身修理、砌筑、花艺、时装技术4个项目蝉联冠军，建筑石雕、混凝土建筑、水处理技术3个项目首次参赛并夺金。在国际大赛上取得的优异成绩表明我国职业教育有了显著进展，少数学生达到了国际一流水平（《工人日报》，2019）。2018年8月，《深圳职业技术学院中国特色世界一流职业院校建设方案》获深圳市政府批准通过（陈秋明等，2018）。2019年4月，《教育部、财政部关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》提出，要集中力量建设50所左右高水平高职学校和150个左右高水平专业群。这表明国家示范性高等职业院校建设和国家骨干高等职业院校建设等项目为我国培养了一批具备国内乃至国际竞争力的职业院校[1]。

高水平职业院校发展的基础是院校与企业在技能形成领域的全方位合作。作为校企合作的国家层面指导意见，2018年2月，教育部等六部门联合印发了《职业学校校企合作促进办法》，明确从政策、资金等方面推动职业学校与企业开展深度合作（教育部职业教育与成人教育司，2018）。2019年国务院《国家职业教育改革实施方案》又提出，在促进产教融合、校企双元育人的指导方针下，要建设300个具有辐射引领作用的高水平专业化产教融合实训基地；职业院校实践性教学课时原则上占总课时的一半以上，顶岗实习时间一般为6个月；双师型教师占专业课教师总数超过一半[2]。由此可见，国家层面支持性政策体系建设日趋完备。

如果仅关注职业教育顶尖院校与优秀学生的发展和国家宏观政策对校企合作的支持，就认为我国职业教育已发展到较高水平、职业院校与企业已实现了深度合作，进而推论国家相关政策体系的建立和完善确保了产教深度融合的实现，显然为时过早。现实情况是技能形成领域的校企合作存在显著的阶段性差异、组织间差异和区域差异。这意味着该领域仍然广泛存在技能市场失灵问题，面临集体行动失败的威胁。

技能形成领域校企合作的阶段性差异明显。详细考察20世纪90年代中期以来职业院校与企业的合作，不难看出，虽然校企合作总体发展趋势向好、规模不断扩大、合作形式更加多元，但发展过程中仍然伴随着反复和变化，且受到宏观环境的影响。20世纪50～70年代，在取缔了私有制经济和劳动力市场之后，我国逐步发展出“单位制”企业组织形态。在国有企业和集体企业内部，劳动部门协调企业通过“师徒制”和企业与所属技工学校的合作来培养熟练劳动力，通过内部技能养成体系来实现劳动力的有效供给（王星，2014）。在中央与地方财政关系经历多轮集权和分权调整的背景下，国有企业和集体企业发展受到较大影响，企业与职业教育机构的合作关系比较脆弱，“先招工、后招学”的学徒模式远远不能满足企业用工需求（杨钋、王星、刘云波，2017）。

20世纪80年代初的改革开放政策逐步放松了对劳动力市场的管制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出调整中等教育结构、积极发展中等职业教育的号召，强调建立以学校为主的职业教育培训体系。20世纪90年代中期，职业教育受到国企“下岗潮”和国企解除办学责任的影响，主管单位逐步从企业和劳动部门转移到地方教育部门，原先密切的校企合作解体（刘玉照、苏亮，2016；王星，2014）。

20世纪90年代末，高等职业教育开始大规模发展。在办学早期阶段，高等职业学校基本采取了“本科压缩饼干”的方式，学校与企业的合作并不密切。受到1998年“亚洲金融危机”和1994年分税制改革的影响，2000年之后地方政府的财政能力不足，对中高等职业学校的财政投入有限，职业学校不得不积极寻求与地方行业和企业的合作，以获得市场化资源的支持，校企合作因此有了实质性的发展。

在中央财力扩张、财政事权范围扩大的背景下（田志磊、赵晓堃、张东辉，2018；王蓉、田志磊，2018），2006年教育部和财政部开始实施“国家示范性高等职业院校建设计划”等项目。2015年教育部提出以职业教育集团化办学的形式促进校企合作。国家示范性高等职业院校（以下简称示范校）建设和国家骨干高等职业院校（以下简称骨干校）建设形成了新的办学理念，促使学科式的专科教育向职业技能教育转变。这个时期的校企合作对企业的依赖性强，校企合作为院校带来了收入、学生实习实践的机会、教师双师型培训、毕业生就业岗位等多种资源，也在一定程度上满足了企业的用工需求。

2014年以来的“后示范”建设时期，教育部和财政部采用综合奖补、专项督导等多种措施，积极引导、推动地方政府建立完善高等职业生均拨款制度。在生均拨款机制的支持下，不少院校经费得以补充，开始在校内进行高水平的实习实训设施建设，对企业的依赖性下降。企业可利用的、能够利用的和容易利用的资源已经被职业院校充分利用，校企合作的成本进一步上升。在此情况下，部分院校回归教育本位，转而强调长远发展和素质教育，甚至转向发展应用型本科教育或教育国际化和教育信息化。

校企合作扩张和深化的大趋势背后是显著的组织间差异，且企业间差异大于院校间差异。在校企合作模式多元化的表象背后，是合作日趋单一化。具体表现为合作企业的类型单一化、合作的深度与广度不够、低成本合作占主导地位。2018年，全国806家企业发布的《企业参与高等职业教育人才培养年度报告》表明，从合作企业规模来看，与高等职业院校合作的企业中大企业占比为40%，中型企业占比为28%；从合作企业的所有制看，民营企业占比为70%，国有企业占比为13%；从企业所在地区来看，19%的企业在江苏，12%的企业在北京，12%的企业在广东，中西部地区企业参与合作的比例较低（杨钋，2019）。2018年数据还显示，每一对校企合作伙伴平均采用7种合作形式，其中2.4种属于高成本合作[3]，其余为低成本合作。从高成本合作的分布来看，8%的高等职业院校未参与高成本合作，超过半数的高等职业院校参与的高成本合作数量小于等于两种（杨钋，2019）。积极参与合作的企业以大中型企业、民营企业为主，集中在少数几个行业中，大多来自沿海发达地区（刘志民、吴冰，2016；吴冰、刘志民，2015；杨钋，2019；杨钋、岳铮男，2018）。

校企合作的组织间差异也反映在2019年教育部先期重点建设产教融合型企业名单和各省市产教融合型企业名单中。2019年入围的24家企业基本上是国家和各省市国有大型企业的代表，其中包括北京祥龙资产经营有限责任公司、国家电网冀北电力有限公司、马钢集团控股有限公司等。各省市在提名本地的产教融合型企业时也选择了国有大中型企业，例如青岛市2019年第一批试点建设培育产教融合型企业包括海尔集团、青岛港集团有限公司、青岛特殊钢铁有限公司等。小微企业、民营企业和跨国企业较少出现在政府认定的产教融合型企业名单中。

校企合作也存在明显的区域差异。2019年6月发布的《2019中国高等职业教育质量年度报告》评选出全国“教学资源50强”和“服务贡献50强”。全国“服务贡献50强”指标分为技术开发服务、就业贡献和培训服务3个维度[4]。“服务贡献50强”榜单显示，沿海经济发达省份的高等职业院校集中度较高，江苏、浙江、广东3个省份有29所高等职业院校入选；中西部地区仅有16所高等职业院校入选（上海市教育科学研究院、麦可思研究院，2019）。区域间高等职业院校的校企合作情况差距也较大。2017年辽宁省44所高等职业院校中，有合作企业的专业占专业设置总数的66%，主要合作企业订单培养人数占在校生总数的6.2%，院校为企业提供技术服务所获得的校均年收入为44.3万元，校均为企业培训员工4177人（董新伟、王洋，2018）。2018年《江苏省高等职业教育质量年度报告（2018）》（江苏省教育科学研究院，2018）显示，2017年江苏省校企合作开发课程为11195门，校外兼职教师承担的实践课时占总实践课时的91%，校均服务收入为650万元，校均为企业培训员工20834人（王成斌，2019）。由此可见，不同省份高等职业院校与企业在育人、技术服务和培训方面的合作程度存在显著差异。

不同时期校企合作关系的变化、组织间差异和区域差异表明，技能形成领域缺乏对技能投资的可信承诺，而且技能合作面临集体行动的困境。研究发现，随着中央政府专项经费投入的增加，一些原先与行业企业合作密切的职业院校降低了对企业的依赖程度，原先紧密的校企合作逐步松散化（田志磊、赵晓堃、张东辉，2018；朱俊、田志磊，2015，2018）。政府重金打造的示范校和骨干校发挥了积极的“示范作用”，提升了自身的资源水平和校企合作水平，但是未能带领周边院校与企业加强合作（刘云波，2019），示范校和骨干校与其他院校的差距日益扩大（刘云波、杨钋，2020a）。此外，随着我国人口结构的变化和城镇化的推进，职业院校在面临生源危机时选择了发展“升学教育”，使得校企合作滑向了边缘化的位置（刘明兴、田志磊、王蓉，2014a）。

由此可见，近年来我国技能形成领域出现了一个悖论：一方面，中央政府通过职业教育财政体制机制建设，增加了对部分职业院校的财政投入，由此形成的人才培养模式及师资队伍变革提升了受资助院校与企业合作的能力，但其他院校变化不大；另一方面，职业院校与企业合作的区域间和院校间差距加大，而且双方的合作关系在外部环境变化的情况下显得十分脆弱。虽然新的校企合作机制不断出现，但高成本、长期和跨组织校企合作或者“千载难逢”，或者“昙花一现”。

区域层次校企合作的脆弱性和巨大的区域差异意味着三个亟待解决的理论问题。在宏观层面，中央政府直接干预校企合作的措施可能未达到预期效果，并且中央政府鼓励地方政府深化职业教育产教融合的措施可能也未奏效，因而部分地方政府缺乏促进校企合作的激励。因此，有必要重新梳理我国的技能形成体制，详细讨论中央政府和地方政府在职业教育领域的分工与职责，理解前者如何激励后者进行技能合作。在中观层面，校企合作的组织间差异和区域差异意味着地方政府在促进学校与企业、企业与企业之间技能合作的意愿和能力方面有很大差异。各地区技能形成领域校企开展集体行动的难度差异很大，这种挑战受到地方政府能动性和区域禀赋的影响，但是目前学术界对地方政府行动的讨论不多。在微观层面，脆弱的职业院校与企业间的合作可能既受到双方特征与策略的影响，也受到宏观与中观环境的制约，已有实证分析也相当有限。

有鉴于此，本书的目标是分析我国技能形成领域校企合作的上述理论难题，主要研究问题包括：（1）在宏观层面，中央政府如何能向地方政府做出可信的承诺，确保后者能够积极响应其促进职业教育产教融合、校企合作的策略？（2）在中观层面，地方政府如何支持企业和职业院校在技能形成中采取集体行动？（3）在微观层面，企业参与技能合作的影响因素有哪些？对这些问题的回答，不仅有助于增进对当前技能形成领域校企合作的现状和面临的挑战的理解，也有助于揭示我国职业教育培训体系与宏观体制和微观决策之间的微妙关系。