宁夏的水路运输管理

陈鸣岐

宁夏古代大规模水路运输多与军事等行动有关，由朝廷或地方政府组织、指挥和管理，如唐代朔方军镇的水陆转运使、六城水运使，元代应理州（中卫）至东胜州（内蒙古托克托县）的水驿由朝廷的通政院管理，清康熙征噶尔丹的水陆运输，朝廷派左都御史于成龙亲自管理。民国时期，宁夏省国民政府曾批准成立宁夏省河运管理局，但时间不长，水运又交军队管理。1950年1月、1958年12月，宁夏省人民政府及宁夏回族自治区政府分别批准成立内河航运管理局、内河航运公司。在计划经济年代，这些机构均为政企合一性质。1961年7月至1987年5月，宁夏的水路运输无专门机构管理，以致发生2次特大水上交通事故。1987年6月，自治区人民政府批准交通厅成立航政监理处，沿河地方交通主管部门也成立了相应机构，一支管理水路运输安全的专业队伍逐步形成并壮大。

一、管理机构

1．宁夏省河运管理局

1929年宁夏建省，因政局不稳，无暇顾及航运管理。1935年宁夏省国民政府开始关注航运管理，如发放贷款鼓励沿河船户造船，试制机动船舶，计划成立航运公司，拟将全省船舶一律收归管理等，但行政管理机构未能成立。1937年抗日战争爆发，临近的绥远省包头等地被日军占领，宁夏形势吃紧。省政当局为统制一切运输工具，于1938年夏季令沿河各县船户组织省船业公会，明令所有船户必须加入，否则不准营运。1938年12月，建设厅拟定河运管理局章程，并于1940年1月正式成立宁夏省河运管理局，统管全省内河航运，征税船筏捐税。河运管理局下设河运队，以平罗、磴口两县船户编为第一队。宁夏（今银川市）、宁朔两县为第二队，金积、灵武两县为第三队，中宁、中卫两县为第四队。每队根据船舶数量，又分成若干小组。4个队共划分24个小组，每组船舶数量不等，少则6～7艘，多则10余艘。

1940年3月，河运管理局正式任命各队正、副队长。每队设队长1人、副队长1人（第一队因船舶数量较多，设副队长2人）。与此同时，还任命各组组长1人。

1942年河运管理局撤销，所有船筏交由第十七集团军运输处调配使用。

2．宁夏省内河航运管理局

1950年1月，宁夏省河运管理局成立，局址先设在今永宁县仁存渡，隶属于省建设厅。同年9月，更名为宁夏省内河航运管理局。除局本部外，下设莫家楼、石空、古城湾、横城、石嘴山和三盛公6个管理段。人员编制为局本部5人、每个段1～2人、勤杂人员2人，共计17人。1951年7月，该局由仁存渡迁往银川市裕民巷。局本部增设秘书室、航运科、渡口管理科和保卫科，6个管理段不变，但管理人员减少1名。保卫科增设水上警察41人。同年11月，三盛公航务管理段改称磴口航务管理段，撤销石空管理段。1952年航运管理局已有公船36艘，直接参与水上运输，业务量增加。因此，又对机构进行调整，局本部除增加副局长1人外，将渡口管理科更名为管理科，保卫科更名为水上公安队，增加财务科、工程科、船队和仁存渡口管理站。人员编制：干、勤42人，水上公安队53人。

航务管理段除管理渡口、码头外，掌握所辖地段的长途运输船筏，组织货源、调配船只，执行船筏检丈、登记、检验等事项。

1953年3月，该局更名为宁夏省交通厅内河航运管理局。

3．甘肃省交通厅内河航运管理局

1953年7月，宁夏省建制撤销。9月30日，宁夏省交通厅内河航运管理局移交甘肃省，更名为甘肃省交通厅内河航运管理局，局址仍在银川，内设机构不变。

4．黄河中游航运管理局

1956年4月1日，交通部呈报国务院批准，将甘肃省交通厅内河航运管理局和内蒙古自治区交通厅航运管理局合并成立黄河中游航运管理局，直属交通部领导，委托内蒙古交通厅具体管理。局址在内蒙古包头市。下设银川、陕坝和包头3个办事处。银川办事处管辖石嘴山、横城、古城湾和中卫4个航运管理站。

1958年4月，黄河中游管理局奉命撤销，以两个自治区（中央已批准成立宁夏回族自治区）的行政区划为界，分别管理境内的航运事业。

5．宁夏回族自治区交通局内河航运公司

1958年12月22日，宁夏回族自治区交通局内河航运公司成立，局址仍在银川市裕民巷。这是一个政企合一的管理机构，内设机构有：办公室（9人）、人事保卫科（4人）、计划财务科（7人）、商务调度科（4人）、管理科（5人）、航道工程科（9人）。此外还有党总支、共青团及工会组织。下属单位有国营船队，船舶修造厂，莫家楼、石空、古城湾、横城、石嘴山航运管理站及仁存渡口管理所等。

1960年将管理科更名为航监机务科；办公室改为行政办公室，以便和增设的党总支办公室有所区别。撤销国营船队及横城、古城、石空（中宁）3个航运管理站。

1961年4月2日，宁夏交通局党委向自治区党委呈报《关于我局航运公司与区汽车运输公司合并的报告》。其中：将民间木帆船交各县市管理；黄河渡口（指公路渡口）交公路处管理。在区汽车运输公司设立航运科，专管航运业务。同年5月4日，自治区党委批复将航运公司合并到汽车运输公司。

1961年6月30日，交通局内河航运公司正式并入宁夏回族自治区汽车运输公司，公司内设航运科，管辖石嘴山、下河沿两个航运管理站。1963年12月28日，经自治区人委批准，撤销石嘴山、下河沿航运站及运输公司的航运科。此后，由于水运衰落，宁夏除交通厅负责水路运输的行业管理、水上安全监督部门负责安全管理外，再无专门管理水路运输的机构。

二、渡运管理

渡运是指在渡口范围内由此岸向彼岸的短距离运输，是陆路运输的连接点。

1．渡口的设置

历代政府对津渡的设置非常重视，重要渡口均由官方管理，谓之官渡。明代对重要津渡实行军事化管理，军队在横城以北黄河沿岸布防，严防偷渡。重要津渡置兵戎守，如横城渡有500士兵驻堡。正统九年（公元1444年），宁夏巡抚罗绮在横城渡旁筑宁河台，台中驻扎官兵，专门管理和戍守渡口。

清代在黄河沿岸设置众多渡口，其中大部分为官渡。清末尚有官渡18处。此外，还有一些私人设置的渡口，不处交通要道，规模较小。如光绪年间，仅陶乐县境内就有私渡3处。

民国时期，宁夏主要渡口也由政府管理。1940年，全省定点官渡22处，并分为甲、乙、丙等。个别重点渡口还有军警把守，检查森严。

20世纪50年代，宁夏省内河航运管理局曾一度主管全省渡口，后仅管公路渡口，将民间渡口交当地县级人民政府管理。1961年宁夏航运公司撤销，公路渡口由公路管理部门或地方交通主管部门管理，民间渡口处于无人管理状态。1961～1987年的25年间，由于对渡口疏于管理，曾发生了两次特大的渡船沉没事故，死亡87人。1987年12月24日，自治区人民政府发布《宁夏回族自治区水上交通安全管理办法》，规定渡口的设置、迁移、撤销由县或县以上人民政府批准，任何单位和个人未经批准，不得擅自设置、迁移、撤销。至此，宁夏全境渡口纳入管理范围。

2．渡船管理

宁夏省国民政府曾对渡船统一编号，即1～51号，每船1号。发给号牌，无号牌者不准渡运。同时，根据渡口所在地点，将渡船纳入河运队管理。其中第一队（平罗、磴口县）渡船15艘，第二队（宁夏、宁朔县）15艘，第三队（灵武、金积县）8艘，第四队（中宁、中卫县）13艘。所有渡船要向政府领取渡船营业执照。1940年，宁夏省财政厅制定《宁夏省渡船纳税执行办法》，规定甲等渡口每年纳税款大渡船160元、小渡船100元，乙等渡口大渡船120元、小渡船80元，丙等渡口每年纳税款大渡船100元、小渡船60元。渡船船户每年6～7两期向财政厅交纳船损。不久改为三期交纳，即4月1日、6月1日和8月1日。按期纳清船损后，发给渡船营业执照，逾期不交或使用过期执照，船户就被罚款和治罪。

渡船就地建造，无统一规范。渡船舱面一般都铺有甲板，以便乘客站立。这些木质渡船使用期一般为4年（4水），个别可达5年。到期必须报废停用。

1950年，宁夏省内河航运管理局对全省28个渡口的渡船进行了详细调查，对当年已到使用期限（满限）的24艘渡船强制报废。50年代末期，宁夏公路渡口都已开始使用汽划子（木质汽油发动机拖轮）牵引渡驳摆渡车辆。这些拖轮和渡驳都由宁夏回族自治区内河航运公司监督制造和管理。

20世纪80年代，宁夏交通厅航政监理处成立以后，根据交通部和自治区政府的有关规定，对渡船进行注册登记，核发船舶所有权证书；对船舶进行检验，核发船舶检验证书薄，保证了渡船的安全技术性能。

3．渡工管理

民国时期，渡船船主或渡工都要向政府查验备案。1940年，宁夏全省各渡口的渡船船户名单都记录在册，共计44人。1946年，宁夏省政府规定渡口船工佩戴证章，并要连环保结，以“防范其滋事”。1950年，宁夏省内河航运管理局对全省渡口进行登记。1951年公布了全省渡工统计表，28个渡口（含今属内蒙古自治区的磴口等地3个渡口）共有渡工472人，并且还按年龄、阶级成分、文化程度、民族等项分类统计。

20世纪50年代末期，中卫、中宁等地的渡工由当地的管理机构核发过渡工证，但都未经过严格的考核，仅证明从事渡运工作。

20世纪80年代后期，对所有渡工都要组织培训。对机动渡船渡工都要经笔试和实际操作考试。根据船舶等级，核发船员适任证书；对于渡船上的水手成非机动船员也核发船员服务簿。对渡工实行了有效的管理。

4．渡运价格管理

1940年7月，宁夏省国民政府第一次公布渡船运价表。运价分车辆、牲畜和行人3类。各类中的运价也有所不同。1940年7月宁夏省任春（仁存）渡口的各种车辆、牲畜及客商行人过渡船资价目见表4-14。

1950年8月，宁夏省人民政府批准《宁夏省河运管理及收费暂行办法》，规定渡船运费按每百斤每次收小麦0.75千克，军人及军车物资减半收费，大宗物资包渡者价格另议，其他牲畜马车等，由河运局据此原则另行规定。

1951年10月，宁夏省内河航运管理局颁布渡费价目表，计行人、牲畜和车辆等12项（见表4-15）。

1953年8月，经省政府批准，将古城湾等24个私营渡口划归当地政府管理。其运价也由当地政府制定。省航运管理局仅管理4个公路渡口，负责渡口运价的调整工作。

20世纪60～70年代，渡口的运价由当地物价部门管理。20世纪80年代以来，运价完全放开，按市场行情，各渡口自行制定价格。

三、货运管理

民国时期，除禁运物资外，船户可自由地承揽货物运输，收取运费，养家糊口。自中卫以下至中宁、金积等县为高帮船户的势力范围；永宁、贺兰、平罗等县为五站船户的势力范围。各船户承揽本地区范围内的货物运输，无统一组织形式，运价不一，由船户和货主自行商定。抗日战争爆发以后，宁夏当局为统制民间运输工具，于1938年夏季，令各县船户组织县船业公会，所有船户必须加入，否则不准营运。1942年，船筏交由第17集团军运输处管辖，船业工会仅协助建设厅办理船筏调查登记。

1950年宁夏省内河航运管理局成立，在沿河设莫家楼、石嘴山等5个航务管理段，负责全省公私营船筏的组织管理。1951年3月，宁夏省船筏同业公会成立，各航务段则成立办事处，具体办理运输业务。由于木帆船运输具有流动分散等特点，在运输中往往互相排挤，船少货多时提高运价，船多货少时压低运价，并受揽头、店铺的中间盘剥。1951年4月，宁夏全省开始实行船筏运输统一管理。具体做法是：一是统一货源，在航运局的领导下，通过船筏同业公会签订货物运输合同，掌握船只及货源。按船只报班、货物报运的先后次序和任务的缓急，统一分配承运，限制自揽自运。船货结合的方式是货主—航运局—公会—船户。从1952年起，大宗货物都需签订运输合同，按合同安排运输。二是统一运价，按船只的种类，分上水、下水，石河、沙河，长途、短途。由内河航运局根据物价涨落，河道情况，船舶性能及运输成本，报省财委批准，统一运价。在以后的几年的实践中，逐年发展为“三统”政策，即：统一计划，要求货主必须事前上报货物运输计划，提出托运物资的种类、数量，起止地点和运输时效等，以便编制统一的运输计划，调配船筏；统一货源，由航务管理段和公会办事处统管、分配货源，船主不得自行承揽；统一运价，1951年4月13日，宁夏省人民政府财政经济委员会第一次颁布宁夏水上运输的运价。

1965年10月25日，平罗县物价委员会曾发布《关于民间木帆船运输价格的安排》，还附了一张计价办法。其中下水运价和1957年黄河中游航运局的运价相同。上水运价分三道坎以上按下水运价加80%；三道坎以下按下水运价加50%计算。这是宁夏回族自治区第一次由县级物价部门发布水上货物的运价。1966年2月28日，宁夏回族自治区物价委员会、宁夏回族自治区交通局联合发布了《木帆船运价和装卸费规定的联合通知》，指出：我区木帆船运价和装卸费自治区成立以来未作统一规定，仍沿用原黄河中游管理局1957年的规定。为进一步贯彻执行三统政策，经研究制定了《宁夏回族自治区木帆船运价和装卸费规定》（见表4-16）。

20世纪80年代，宁夏黄河航道出现一些挂浆机货运船舶，在吴忠、灵武至陶乐、石嘴山及内蒙古乌海市运输矿物性建筑材料。此时，船主一般是自货自运，在出售货物时，将运费加入货物的价值之中。

水路运输的运价最低。以1953年为例，按1公里计，每吨下水长途运价480元，银包线汽车运价3168元，是水上运价的6.6倍。

四、水上旅游运输管理

水上旅游运输管理始于20世纪80年代末，主要是对所用船筏、船员的管理，确保水上游客的旅游安全。

1．水上旅游市场准入

宁夏的一些主要水上旅游区大都是在政府或旅游主管部门的大力支持下才兴建起来。一般是先开业或试营业，再办理《水路运输许可证》，市场准入比较容易。1988年11月11日，宁夏回族自治区人民政府发布《宁夏回族自治区水路运输管理办法》，规定从事水上客货运输（含水上旅游运输）业的主要开业条件为：具有与经营范围相适应并经船检部门签发有效船舶证书的船舶；驾驶、轮机人员应持有港航监督机构（后称海事机构）签发的有效职务证书；有和其经营范围相适应的水域或客源；有经营管理机构和确定的负责人。当时，宁夏仅有青铜峡库区1处水上旅游区，水上旅游市场准入问题并未引起足够重视。20世纪90年代以后，水上旅游区增多，游客数量激增，安全隐患较多，政府要求加强管理。全区的水上旅游企业都经过严格资格认证，办理有关审批手续。截至2000年年底，全区共有9家水上旅游企业。

2．旅游船舶管理

客船是水上旅游企业的必用工具，其安全技术性能是否良好，涉及游客的生命安全。1997年7月28日，自治区人民政府发布《宁夏回族自治区旅游船舶安全管理办法》，对旅游船舶提出严格要求，除经船舶检验、登记机构的检验、登记，持有合格的检验、登记证书外，还须投船舶保险和配备救生、消防设备。引进的新型旅游船舶时，要先试验后营运。根据这个《办法》，对旅游船舶集中，旅客密集的沙湖和沙坡头旅游区，实行船舶定线、分道通航制度，避免了船舶碰撞和浪损等事故的发生。

旅游船舶应严禁超载，严格按核定的乘客定额载客。由于旅游区游客不均衡，许多船舶容易超载营运。因此，在旅游船的明显处悬挂船舶乘员定额牌，以利游客监督，也有利于安全检查。

在水上旅游区，禁止将农用船、渔船、施工作业船、水库工作船、渡船、货船等用作旅游船。在宁夏的水上旅游区内，大型客船都有明显的船名标志，各种旅游快艇均有编号标志。在有些旅游区内如沙湖，所有旅游船舶都归沙湖旅游公司所有，统一管理；有些旅游区如青铜峡、沙坡头，一部分船舶为个人所有，但须加入当地的水上旅游公司并接受管理。这种做法，符合交通部关于不允许个体经营客船、旅游船运输的要求。

3．旅游船员管理

对旅游船员的管理也有严格要求。文化程度必须在初中以上，快艇驾驶员文化程度应在高中以上，所有职务船员均经港监机构培训，并经考试合格，取得相应适任证书，方可上船工作。截至2000年年底，宁夏旅游船艇已有各类驾驶、轮机人员400余人。