第4章 引言：中国共产党执政前的反腐败斗争（1921-1949）(3)

实行充分反映人民意愿的选举制度。马克思在总结巴黎公社经验的时候，特别重视实行直接选举的制度，认为要防止领导人滥用权力，首要的是让人民能够真正控制住选举权。中国共产党在抗日根据地领导民主政治建设的时候，继承了巴黎公社选举制度的基本经验。一是“采取普遍、直接、平等、无记名选举制度”；二是坚持自由选举的原则，选民有凭自己意愿选举代表的自由，“凡妨碍选举自由或以威胁利诱等方式进行竞选或当选的，除制止其行动外，并将当事人及参加人提交法庭，依法惩处”；三是实行三三制选举原则，即从候选人的提出到选举结果，要求在各级参议会和政府里，共产党员、非党的左派进步分子、不左不右的中间派各占三分之一，以便从组织上保证抗日民主联合政府的真实性。在选举资格方面，明确规定：“凡居住边区境内的人民，年满18岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度，都有选举权和被选举权。”在选举方式上，坚决贯彻无记名投票的原则，根据当时边区地广人稀、交通不便、文化落后的实际情况，人民群众创造出了投票法、烧洞法（每个选民发选票一张、香头一个，同意谁，就在谁的名字上烧一个洞）、投豆法、背箱法（一种流动投票箱）、举拳法等选举方式。为了实现选举的公正，抗日根据地还实行了新型竞选制度，规定“各抗日政党、抗日群众团体，可提出候选名单及竞选纲领，进行选举运动。竞选运动在不妨碍选举的秩序下，任何人不得加以干涉或阻止。”尽管共产党是抗日根据地的执政党，但在竞选中从不“靠枪靠势力”，而是“靠自己政纲的正确，候选人的得当”。这就消除了非共产党候选人的顾虑，使他们能够积极参加竞选。有的组织和单位，还为自己的候选人印发竞选传单，处理竞选宣传队，抬着竞选者的巨幅画像，游街示众，争取选民。通过这样的选举，有效地保证了抗日根据地的政权牢牢掌握在忠诚于人民的清正廉洁的干部手中。

确立以人民权力为主体的议会民主制度。权力的分解和制约，是民主制度的必然要求和体现。陕甘宁边区的政权由立法、行政、司法三部分组成。“各级参议会为各级政权的最高权力机关，各级政府服从各该参议会的决议。”三个政权机关的基本关系是，立法与行政并立，行政从属立法，立法监督行政；行政领导司法，司法实行审判独立。这样一种权力结构，具有一定的制衡作用，防止了权力的高度集中，使其不能滥用。在整个抗日战争期间，陕甘宁边区的各级参议会充分行使立法权，在提倡民主政治、促进民族团结，加强战争动员、改善军民关系，发扬革命精神、监督政府工作，倡导敢言敢做、树立民权基础方面，发挥了重要作用。

加强廉政法律制度建设

在抗日战争时期的中国，与缺乏民主相伴的，是缺少法制。这就使得一些官员“一朝权在手，便把令来行”，随意用权，既可掌权为民，也可以权谋私。抗日根据地政府本着简约、管用的原则，制定了一系列惩治腐败、规范干部行为的法律制度。

1937年秋，陕甘宁边区政府正式成立后，立即提出廉政问题。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》庄严宣布：“发扬艰苦作风，厉行廉洁政治，肃清贪污腐化，铲除鸦片赌博。”边区参议会于1938年8月15日颁布了《陕甘宁边区惩治贪污条例》（草案），为惩治新贪官污吏和新劣绅提供了法律依据。它规定，贪污罪包括：（1）克扣或截留应行发给或缴纳财务；（2）买卖公物从中舞弊；（3）盗窃侵吞公有财物；（4）强占、强征或强募财物；（5）意图营利，贩运违禁或漏税物品；（6）擅移公款，作为私人营利；（7）违法收募税捐；（8）伪造或虚报收支账目；（9）勒索敲诈收受贿赂；（10）为私人利益，而浪费公有之财物。在量刑方面，不仅要根据贪污数目之多少，而且要看犯罪影响之大小。具体地说，贪污数目在千元以上者，处死刑；500元以上者，处5年以上有期徒刑或死刑；300元以上500元以下者，处3年以上5年以下有期徒刑；100元以上300元以下者，处1年以上3年以下有期徒刑；100元以下者，处1年以下有期徒刑或苦役。对犯贪污罪之未遂罪，同已遂罪一样惩治，不得减免刑罚。

根据党中央的要求，各抗日民主政权也都结合各自实际情况，学习陕甘宁边区的做法和经验，制定了惩治贪污腐败的法规。其中影响较大的有：1940年12月3日颁布的《山东省惩治贪污暂行条例》，1941年9月9日颁布的《晋西北惩治贪污暂行条例》，1942年2月11日颁布的《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》，1942年10月15日颁布的《晋察冀边区惩治贪污条例》，1943年5月26日颁布的《晋冀鲁豫边区冀鲁豫行署关于村政权人员贪污处理的指示》，1943年8月1日颁布的《山东省惩治贪污公粮暂行条例》等。在这些惩治贪污的法规中，深深地打下了那个时代的烙印，呈现出鲜明的特点。一是贪污粮食粮饷的，成为重点打击对象。这是因为，当时残酷的战争环境，使得粮食成为极重要的战略物资，是敌后根据地军民赖以生存的基础和坚持抗战的关键。二是把村政人员，主要是村长和管账人员，作为防范贪污犯罪的重点。这是因为他们直接经手粮、钱，是关键岗位上的人物。这些法律制度的制定，有力地打击了抗日根据地的贪污腐败行为，为实现抗战的胜利提供了重要保证。

严格执纪执法，严厉惩处腐败分子

在党的领导下，抗日根据地各级党政机关和司法部门，严格执行法律纪律。仅从1937年至1939年，陕甘宁边区司法机关依法判处了180起贪污腐化案件。其中有盐池县县长曹某，因贪污赌博罚款159元，被撤职法办；安塞县第四、第六区区长，因贪污没收的烟土，分别被判处2年、3年徒刑；华池县第五区区委书记崔某，因贪污100元，也被送上法庭。抗日根据地所以能够做到从严执法执纪，主要是：

坚持法律面前人人平等的原则。党在井冈山时期，出于当时条件下的认识，明确提出不能搞“法律面前人人平等”。1934年4月8日颁布的《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》规定：“工农分子犯罪，比较地主资产阶级分子，有同等犯罪行为者，酌情减轻处罚。”“凡苏维埃有功绩的人，其犯罪行为得按照本条例各项条文的规定，减轻处罚。”进入抗日战争以后，为了巩固和发展抗日统一战线，党坚决清除了上述不当规定。1937年10月5日，抗日军政大学第六队队长黄克功，因逼婚未遂，枪杀了陕北公学学员刘茜。黄克功是老红军，有功于革命。对这样的人能否减轻处罚，当时争议很大。党中央、毛泽东和边区政府坚决遵循法律面前人人平等的原则，支持对他的死刑处罚。毛泽东还特地写信说明此事，指出：“共产党与红军，对于自己的党员与红军成员，不能不执行比一般平民更加严格的纪律。一切革命分子，都要以黄克功为前车之鉴。”这一案件的正确处理，震动很大，既有效教育了广大党员干部遵纪守法，又树立了共产党法纪严明的社会形象。

坚持“共产党员有犯法者从重治罪”的原则。1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》中，根据毛泽东的建议，增加了“共产党员有犯法者都从重治罪”的条文。按照当时边区政府的解释，这一原则也适用于非共产党员的公务人员。共产党员和政府官员犯了法，要加重处罚，这是只有共产党这样的先进政党才有的法律规定，表明了党的先进性和严于律己的政治态度。只有坚持这样的“不平等”，才能真正实现法律面前人人平等的原则。“共产党员有犯法者从重治罪”，是中国共产党领导的抗日民主政权创造的新的刑法原则，深受人民拥护。所谓“从重治罪”，一是在程序上，党员、干部在拘捕前，先要开除党籍、公职；二是党员、干部犯有贪贿，即使未遂，也要按照已遂定罪处罚；三是党员、干部犯有贪贿罪，不仅要受到刑法的惩处，而且在经济上也要受到相应的惩罚。这就表明，党员干部犯罪不能沾到任何一点便宜，这有利于预防职务犯罪。

坚持法制教育，普及法律知识。抗战期间，陕甘宁边区政府一共进行了四次规模宏大、影响深远的法制教育：一是结合黄克功案，对党员干部进行了法律面前人人平等的教育。二是以廉政法制建设为中心，对党员干部进行了“共产党员有犯法者从重治罪”的教育。三是援引国民政府法律的教育。鉴于当时实行国共合作，边区政府和八路军“受南京中央政府及军事委员会领导”，因而援引国民政府法律是必然的。但是，援引不是照抄照搬，而是有明确的原则。这就是：“一、适合抗战团结的需要；二、适合民主政治；三、适合边区历史环境；四、适合广大人民的利益。”由于坚持这样的原则，援引国民政府法律的教育收到了积极的效果。四是人权法律教育。我国长期处于封建社会，不讲人权，没有人权法律。党领导的抗日根据地着眼于人的发展和社会进步，着眼于调动广大人民参加到抗日战争的行列中来，于1941年11月17日领导通过了《陕甘宁边区保障人权财权条例》，并于次年公布执行。它规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由，并享有平等之民主权利。”为了使这部法律取得应有的社会效果，边区开展了前所未有的人权法律的教育。这是抗日根据地的重要启蒙教育，对于培养广大干部群众平等意识、自由意识、权利意识，以及增强法律观念和律己意识，具有重要的基础性作用。

加强管理，堵塞选人用人和生活待遇方面的漏洞

历来的经验表明，在民主法制尚不够健全的条件下，防治腐败的基本途径，是领导人首先管住自己不腐败，然后再层层管住下属不腐败；管理的关键环节，一是“人”，二是“钱”。中国共产党在领导抗日根据地防治腐败工作中，加强对“人”和“钱”的管理，取得了良好效果。

制定政务人员行为规范。抗战时期，陕甘宁边区除地方部队官兵外，共有干部约15000人，其中，从边区到乡的行政干部千余人。这些干部绝大多数是好的。但由于游击习气的影响等原因，一些政府部门和干部政纪松弛现象相当严重。有的轻视参议会，不执行其决议；有的个人独断专行，不尊重上级政府领导；有的各自为政，对边区的政策法令阳奉阴违。这些问题如不解决好，必然出现滥用权力问题。对此，边区政府在加强思想政治工作的同时，制定了必要的政纪法规。1943年4月25日，边区政府颁布了《陕甘宁边区政纪总则草案》，5月8日又公布了《陕甘宁边区政务人员公约》。《草案》以民主集中制为指导，以维护和加强边区政府的集中统一领导为目的，全面规定了各级政府和工作人员应当遵守的基本原则和组织纪律。《公约》是对《草案》内容的补充和具体化，进一步提出了政府工作人员应当遵循的十条行动准则——忠实施政纲领，贯彻法令决议；坚持民主集中制，遵守政府纪律，服从整体利益；调查研究，深入检查，总结经验；积极负责，发扬创造精神；公正廉洁，奉公守法；互规互助，正人正己，贯彻三三制精神；爱护群众，密切联系群众；拥护抗日军队，积极帮助军队；提高政治警惕性，严防敌探奸细；努力学习，学而不厌，诲人不倦。这两个法律文件的颁布，使各政府机关和工作人员明确了自己应该做什么、怎么做，如果违背了规定将会受到什么样的处罚。这对于推进边区政府的廉政、勤政，发挥了重要作用。