第二节 中外合作高等教育质量保障体系

中外合作高等教育是高等教育国际化的重要形式，完善的质量保障体系可以为中外合作高等教育保驾护航。在阐述中外合作高等教育质量监控通行做法基础上，分析国（境）外质量保障体系和国内质量保障体系的主要机构和项目，有助于指明中外合作高等教育质量保障体系的未来发展方向。质量是一切事物发展的生命线，高等教育也不例外，尤其是对于中外合作高等教育而言，质量和信誉就显得特别重要。为了保障中外合作高等教育机构和项目的质量，国际通行的基本做法是建立相应的评鉴机构和质量保障体系，依据相应的评估指标体系定期或不定期对中外合作高等教育机构和项目进行评估，并发布相应的评估报告。具体地说，中外合作高等教育机构和项目的质量保障和监控主要通过第三方来联合或独立进行：一是教育资源输出国（地）的质量保障监控系统；二是教育资源输入国（地）的质量保障监控系统；三是国际教育类质量保障监控网络。通过这些质量保障监控系统或网络的有效运作，为中外合作高等教育机构和项目提供全方位质量保障服务。

一 中外合作高等教育机构和项目的国（境）外质量保障体系

跨国（境）高等教育的流动是随着经济全球化和WTO普遍化出现的高等教育发展新动向，中国适应并抓住这一高等教育发展新趋势，积极推动中外合作高等教育的发展。目前，跨国（境）高等教育的质量问题受到严重挑战，中国已成为“文凭工厂”“学位车间”和“野鸡大学”的重灾区，低质量的办学项目和低层次的办学机构充斥着跨国（境）高等教育体系。“一粒老鼠屎坏了一锅汤”, “文凭证书工厂”初期给优质高等教育机构和劣质高等教育机构带来的有限的经济效益正在被日益负面和恶劣的中外合作高等教育声誉所蚕食，一些拥有良好教育质量的高等教育机构也深受其害，全球高等教育系统已经到了需要联手治理高等教育国际化市场“劣币驱逐良币”的时候了。不仅联合国教科文组织率先行动起来，与有关组织合作建立跨国（境）高等教育质量保障监控体系，而且一些高等教育资源输出强国（地区）和高等教育资源输入大国（地区）也纷纷建立自己的质量保障监控系统，以尽量缩小劣质“文凭证书工厂”“野鸡大学”等损害本国（地区）高等教育系统声誉的范围，以确保优质高等教育资源的持续输入或输出。

分析已有的跨国（境）高等教育质量保障监控政策和体系，主要以联合国教科文组织、英国、美国、澳大利亚、新加坡、中国香港地区等的质量保障监控政策和体系为代表。分析这些组织和国家（地区）的高等教育质量保障监控政策和体系，可为我国中外合作高等教育质量保障监控政策和体系的构建、运行、优化提供必要借鉴。

（一）UNESCO－OECD《跨境高等教育办学质量保障指南》

2003年12月，联合国教科文组织（UNESCO）联合经济合作组织（OECD）发布了《跨境高等教育办学质量保障指南》（Guideline for Quality Provision in Cross－border Higher Education）。《指南》对政府包括教职员在内的高等教育机构或办学者、学生团体、质量保障和资质认证组织、学术认证组织和专业团体等方面提出了保障跨国（境）教育质量的行动纲领。其目的是保护学生和其他关联利益者免受办学质量低下或滥发文凭证书的违规办学者之害，特别是免受“野鸡大学”和“注水文凭”之害，同时鼓励能够满足社会、经济和人文需求的高质量跨国（境）教育的良性发展。

（二）UNESCO－APQN《跨境教育规范质量保障工具包》

2006年，鉴于《跨境高等教育办学质量保障指南》的一些缺陷，联合国教科文组织和亚太质量保障网络（Asia Pacific Quality Network，简称APQN）联合研制了《跨境教育规范质量保障工具包》（Tool Kit: Regula-ting Quality Assurance in Cross－border Education）。它主要是为教育资源输出、输入方制定跨国（境）教育管理规范时提供借鉴，这些借鉴主要是一些比较成功的例证、重大争议和理念、不同模式的管理规范、规范建立的步骤和可能出现的关键性问题等，以指导和帮助新兴的跨国（境）高等教育相关方制定监控体系、形成质量保障机制。

（三）INQAAHE《2006良性实践指南》

2006年10月，高等教育质量保障机构国际网络（The International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education，简称INQAAHE）向其来自70多个国家和地区的160多个正式会员发布了《2006良性实践指南》（INQAAHE Guidelines of Good Practice 2006），号召全体成员努力保障和提高高等教育质量，规范跨国（境）高等教育服务，以确保全球学生能够享受优质教育资源。《实践指南》总计11条，包罗广泛，比如涉及评估组织的宗旨、评估组织与高校的关系、评估决策过程、机构外的专家组、公众知情权、文档管理规范、经费筹措、申诉系统、对评估组织的评估、与其他评估组织的合作、跨国（地区）的高等教育流动，等等。

（四）APQN《亚太区高等教育质量保障原则》

2008年3月，亚太质量保障网络发布了《亚太区高等教育质量保障原则》（Higher Education Quality Assurance Principles for the Asia Pacific Re-gion），又称《千叶原则》（Chiba Principles）。其宗旨是为高等教育组织和质量保障监控组织提供原则导向，为亚太国家或地区的质量保障监控方法、资质认证组织（国际、国内）、课程和教育项目、教育组织、课程和质量保障监控的相关框架提供必要的补充。《千叶原则》为亚洲－太平洋各有关国家或地区推进跨国（境）高等教育流动质量管理提供了具有广泛共识、相对一致的监控标准和原则，对提升亚太地区高等教育质量保障监控的全面合作起到了重要的促进作用。

（五）英、美、澳和中国香港的跨国（境）高等教育质量保障监控体系

英国作为老牌的高等教育强国，历来重视通过大学自治和教授治校等手段维护高等教育的质量与声誉，政府对跨国（境）高等教育质量保障监控的干预较少，因而相应的法规和政策也很少。众所周知，英国政府治理高等教育较少采用行政化的手段，主要通过质量保障委员会和大学拨款委员会等中介性组织与高等院校发生联系，允许《泰晤士高等教育增刊》（the Times Higher Education Supplement，简称THEs）对英国乃至全球的高等教育机构进行排序评价。1999年，英国质量保障委员会（the Quality As-surance Agency for Higher Education，简称QAA）制定了带有行业自律性质的《高等教育学术质量和标准保障的实践准则：协同规定》（Code of Prac-tice for the Assurance of Academic Quality and Standards in Higher Education:Collaborative Provisions）。《实践准则》总计15条，特别强调境外合作办学的教学水平、学术水准和教育质量，比如规定了学生的基本入学资格、课程设置标准、学制等必须与英国本校的相应规定保持一致，其海外合作办学机构的考试和评鉴方法等必须由位于英国本土的母校控制，比如宁波诺丁汉大学、苏州西交利物浦大学等。

美国是第二次世界大战后新兴的高等教育强国，其跨国（境）高等教育质量保障监控主要通过认证来实现。早在1817年，纽约州就建立了大学评议会。1949年，全美高等学校资格鉴定理事会（NCA）成立，该机构全面协调高等学校的鉴定工作，其流程为：院校自我评估、有关审查委员访问、最后资格认定。1964年成立了高等教育地区鉴定委员会联合会（FRACHE）, 1975年1月NCA同FRACHE统一合并为中学后教育鉴定委员会（the Council on Postsecondary Accreditation，简称COPA）。1993年，克林顿政府出台了一系列教育措施，由于改革需要，又建立了全国高等教育院校鉴定政策委员会（NPB）。目前，得到美国教育部（U. S. MOE）认可的除6个地区鉴定机构外，还有近60个学科70余个专业鉴定机构。CO-PA于1991年发布了《非美国公民的海外国际教育项目的良性实践原则》（Principles of Good Practice in Overseas International Education Programs for Non－U. S. Nationals），旨在为美国的海外教育项目或海外分校提供评鉴参照。2001年，美国高等教育认证委员会（CHEA）又制定了《非美国机构和项目认证的美国认证工作国际化准则》（Principles for United States Accre-tions Working Internationally: Accreditations of Non －US Institution and Pro-grams），力图进一步强化美国认证组织与接受认证的美国海外分校或合作项目所在国的质量保障监控组织之间的合作，推进跨国（境）高等教育的交流与合作，从源头上维护美国高等教育系统的国际美誉，这也是美国高等教育资源输出强国地位得以稳固的重要基石。上海纽约大学、清华－伯克利深圳学院等的创建很好地体现了美国对于跨国（境）高等教育的态度。

澳大利亚作为21世纪崛起的高等教育资源供给大国和高等教育国际化强国，很早就把教育服务贸易作为国家的支柱产业加以发展，并颁布了一系列法规政策加以保护。澳大利亚是仅有的几个对跨国（境）高等教育进行立法的国家，其相关法规政策如《海外学生教育服务》（Education Serv-ices for Overseas Students，简称ESOS）、《跨境质量战略》（Transnational Quality Strategy）。1990年，澳大利亚大学校长委员会制定了《澳大利亚高等教育机构为海外学生提供教育的道德实践准则》（Code of Ethical Practice in the Provision of Education to Overseas Students by Australian Higher Educa-tion Institutions）; 1995年又专门针对日趋繁荣的跨国（境）高等教育制定了《澳大利亚高等教育机构提供离岸教育和教育服务的道德实践准则》（Code of Ethical Practice in the Provision of Offshore Education and Educational Services by Australian Higher Education Institutions）。1998年，两个《实践准则》合二为一为《澳大利亚大学为国际学生提供教育的准则和指南》（Provision of Education to International Students: Code and Guidelines for Aus-tralian Universities）。根据跨国（境）高等教育流动的新态势，大学校长委员会修订了之前的相关准则，重新制定《澳大利亚大学实践准则和指南》（Code of Practice and Guidelines for Australian Universities），详细规定了澳大利亚高校开展跨国（境）教育服务贸易的实施细则，通过法律保障澳大利亚高等教育机构内的学生及其相关群体的利益，在不断提高跨国（境）高等教育质量的基础上，吸引更多学生来澳大利亚高校或高校海外分校或机构学习。

中国香港作为WTO的发起成员之一，于1997年回归祖国后仍保留WTO独立席位。香港作为国际自由贸易大港，WTO所限定的四种类型的教育服务贸易也非常活跃。为规范跨国（境）高等教育的有序流动，香港政府于1996年7月出台了《非本地高等和专业教育法规》［Non－local Higher and Professional Education（Regulation）Ordinance］，随后香港立法会还对其中的部分条文做过多次修订。从修订后的《法规》来看，其条款主要是通过注册制约束非香港本地课程项目的授课质量和信誉，也就是通过非本地高等及专业教育课程注册处发放注册证或豁免证的方式，既可以监管非本地高等及专业教育课程提供者的资质，又可以维护就读该课程的香港学员的消费者权益和香港教育的国际声誉。

此外，新加坡、马来西亚等跨国（境）高等教育资源流动频繁的国家也纷纷制定了一系列保障教育服务质量、学员权益和国家教育声誉的保障监控政策。

二 中外合作高等教育机构和项目的内部质量保障监控体系

我国政府部门出台的中外合作高等教育的相关法规、政策、通知等是其质量保障监控体系的重要组成部分，也是建立中外合作高等教育质量保障监控组织的重要依据。由于我国已于2001年加入WTO并签字同意了教育服务贸易的部分条款，也就是我国同意的教育服务贸易包括具体承诺减让表第二条最惠国待遇豁免清单规定中除去义务教育、军事教育、警察教育、政治教育和党校教育等之外的其他教育领域。由于在国际教育服务贸易上允许“商业存在”，使得外国的教育组织能够以比较灵活的方式进入我国教育市场，一方面“狼来了”强化了中国高等教育系统的竞争力提升的紧迫感和责任感，另一方面促进了我国高等教育管理体制、办学体制、投融资体制和监管评估体制等改革的多样化。

依据国际惯例对中外合作高等教育机构和项目的质量进行保障和监控，是我国各级政府部门履行教育主权的重要体现。除了在我国的《宪法》《教育法》《高等教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律中对中外合作高等教育进行了限定，在《中外合作办学条例》《中外合作办学条例实施办法》《民办教育促进法实施条例》等部门法规中也规定了中外合作高等教育的政府监控权的合法性。通过多年的运行完善，我国已经建立起了“申报－审批－监管－评价”的立体质量保障监控体系和中外合作办学监管工作信息平台、中外合作办学颁发证书认证工作平台等质量监控平台，几乎已包括中外合作高等教育的主要方面，可以较好地保障监控中外合作高等教育机构和项目的运行质量。

另外，除了发挥行政部门和信息技术在中外合作高等教育质量保障监控方面的主导作用外，我国已有一些社会团体组织参与中外合作高等教育质量保障监控方面的辅助工作，比如已加入APQN和INQAAHE的上海教育评估院、艾瑞深研究院、北京教育评估院、江苏教育评估中心、云南省高等教育评估中心、京津冀高等教育发展研究中心等。虽然这些评估机构还不具备像APQN那样的国际知名度和评鉴实力，但这些机构对于中外合作高等教育机构和项目而言还是能起到一定的第三方评鉴作用。随着中外合作高等教育机构和项目的不断增长，也可以推动这些评鉴机构的中介化、社会化和国际化，以提供更为中立、客观、有效的中外合作高等教育机构和项目评鉴报告。

总体而言，我国在中外合作高等教育机构和项目的治理结构、教学管理、人事管理、财务管理、招生管理、毕业管理等方面建构了一整套的内部质量保障监控子系统，但是中外合作高等教育质量保障监控的应然要求与实然状况之间仍然存在较大差距，比如法律体系不够完备、监管体系不够健全、违规处罚不够力度、政府主导不够明显、学生权益保障不力、评估指标不够细化、法规执行打折等。这些问题的存在，既为中外合作高等教育的可持续发展埋下了一定的隐患，也为中外合作高等教育的后续研究提供了必要的合理性。