第三节 中外合作高等教育的监管体制机制

中外合作高等教育是中国高等教育的“第三条道路”，是推动中国高等教育从大众化向普及化过渡阶段的“三驾马车”之一。中外合作办学是中外合作高等教育的重要形式，也是中国高等教育的重要组成部分。在国家政策鼓励下，中外合作高等教育取得了快速发展，成为改革开放后我国高等教育领域“洋为中用”的新探索，但投入产出不成正比、良莠不齐的办学质量等问题亟须关注。为促进中外合作高等教育绿色发展，必须优化研究和建构中外合作高等教育的监管体制机制。

文化是国际合作与交流的纽带，而教育则是跨国（境）合作与交流的桥梁，中外合作高等教育是支撑“一带一路”倡议的人才源、科技源和智慧源之一。中外合作高等教育是历史和时代的双重产物，是在中国改革开放的历史进程中升华的新事物，既受我国大的政策环境的影响，也受国际大环境的影响，特别是受经济全球化、区域一体化的影响日深，市场经济体制和多边贸易规则早已渗透了中外合作高等教育的方方面面，而随着国家“一带一路”倡议的实施和深化，将掀起新一轮中外合作高等教育的潮流。在世界贸易组织的《服务贸易总协定》中，其四种服务“提供方式”（跨境支付、境外消费、商业存在和自然人流动）为中外合作高等教育奠定了国际化的法理依据，这也是众多中外合作高等教育机构和项目以“营利性”为导向的重要原因。在“逐利”的驱动下，名为“校际交流”实为“中外合作办学”的众多中外合作高等教育机构，如“雨后春笋”般在中国大地上“生根发芽”“开花结果”，其中既有高水平的中外合作办学，也有泥沙俱下的低水平中外合作办学。因为“校际交流”不需要经过教育部审批，而中外合作办学则有一套严格的审查程序，所以很多国内高校和境外高校（早期不乏一些“野鸡大学”，中期主要是一些次级院校，近期也不乏世界一流大学）打着“校际交流”的幌子干着“合作办学”的买卖，甚至是一些经过教育部审批的中外合作办学也是乱象丛生、问题重重，如花钱买文凭、证书，只要支付一笔费用，不用出国修习任何课程就能获得外国某校的证书文凭；国内的办学组织只是名义上的合作单位，具体的办学事宜全部让“代理人”负责运作，中外合作办学的中方单位不到办学一线，这就为一些私营组织利用中外合作办学牟取暴利留下了“灰色空间”，这也是不同中外合作办学机构收学费千差万别、部分项目学费高得离谱的重要原因；还有部分中外合作办学项目鱼龙混杂，部分项目未能获得教育主管部门（中国教育部）的官方许可，结果是其证书文凭多来自“野鸡大学”遍地的欧美和澳大利亚，不被官方认可常爆发丑闻，如轰动一时的“学历门”的主角西太平洋大学（Pacific Western University）；部分中外合作办学项目违背了公益属性，完全变身为营利性产业，不问条件交钱就可以上，教育质量令人担忧。美国、澳大利亚等国为促进教育公平，虽然注册大学犹如注册公司一样方便，但政府并不负责认证大学和学位的行政职能，其负面结果是为国内某些“不怀好意”的高校和组织所利用来大肆招揽“崇洋媚外”之人，“假中外合作办学项目”或“低水平中外合作办学项目”充斥于高等教育领域，加之国内有关组织人事部门在选人、用人、提拔人时对学历学位审查不严或“有意放水”, “野鸡大学”“野鸡文凭”大行其道，严重影响到中外合作办学的正常教学秩序和声誉，影响到中国的高教品牌和国家形象，如不重拳治理，必然贻害无穷。上述种种乱象之所以能存在于中外合作高等教育领域，影响因素是多种多样的，但首要原因是政府监管不给力和质保机制不健全，因此，必须运用中外合作教育学（中外合作高等教育学）的基本理论加强中外合作高等教育的监管体制机制研究。

中外合作高等教育开创了我国高等教育与国外优质高等教育资源相结合的先河，为中国教育走向世界创造了一种全新的模式。目前，中外合作高等教育主要有两种形式：一是中外合作办学机构，如宁波诺丁汉大学、清华伯克利深圳学院、广东以色列理工学院等，已有近15所；二是中外合作办学项目，全国经批准设立的中外合作办学项目已达2000个。改革开放后，中外合作办学已成为中国高等教育的重要组成部分，也是推动高等教育大众化向普及化过渡的重要力量，在校生规模约为55万人，毕业生超过150万人。从2005年第一所中外合作办学高校诞生至今，中外合作高等教育对推动我国办学体制改革、拓宽人才培养途径、刺激高校间良性竞争、促进教育对外开放等方面发挥了积极作用，与公办、民办高校一起，并称为中国现代高等教育“三驾马车”。但不可避免的是，中外合作高等教育也出现了一些亟待解决的问题，其中最大的问题是良莠不齐的办学质量。不可否认，中外合作高等教育不乏精品和高质量项目，但也有一些院校、培训公司或个人为了逐利，和国外一些三流甚至不正规的院校开展合作办学，其毕业文凭含金量非常低，严重影响了中外合作办学的整体教学质量和声誉，社会舆论诟病颇多。2014年，教育部一次性停办了252个本科以下层次中外合作办学的项目和机构，并对之后新申办的法人独立、财务核算和人事管理独立、校园校舍独立、教育教学独立的本科及以上层次中外合作办学机构，设立“高标准、严要求”，如对申请设立的独立法人中外合作大学的外方高校要求必须是“世界名校”，同时要求未来中外合作办学应更加注重丰富办学内涵、提升办学质量，加强顶层设计和统筹规划，强化依法监督和管理。

现代法治社会要求社会公民的一切言行都应接受法律准绳的约束，有法可依还必须有法必依、执法必严、违法必究，否则，再完善的法律规定也只能是纸上谈兵、废纸一堆，必须依法依规强化对中外合作高等教育项目和机构的管治、监理、督查。中外合作高等教育既要努力做到依法办事，也要依靠完善的法规保障实现可持续发展。具体地说，政府在引导中外合作高等教育机构和项目方在引进优质教育资源的时候，不仅应建立完善的监管体制对其进行全流程监控，而且要把好进口关、过程关和出口关，建立中外合作高等教育全流程质量监控系统，真正发挥引进优质高等教育资源的育人职能。严格的监管是中外合作高等教育得以可持续发展的根本保障，对于中外合作高等教育的监管，我国政府很早就出台了相关法规政策。不仅在国家的《宪法》《高等教育法》《民办教育促进法》等法律中规定了监控中外合作高等教育的合法性、可能性，而且在《中华人民共和国中外合作办学条例》（2003年3月1日，简称《条例》）、《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》（2004年3月1日，简称《实施办法》）、《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》（2007年4月6日）、《教育部关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》（1993年6月30日）、《民政部关于对中外合作办学机构登记有关问题的通知》（2003年12月12日）等法规政策中强化了对中外合作高等教育实施监控的必要性、可行性，比如“积极慎重、以我为主、加强管理、依法办学”的原则。但从中外合作高等教育的发展实践来看，相关法规和政策的制定、颁布和条款等方面存在一定的滞后性、缺陷性，监管主体及其分工不太明确，监管环节缺失或走过场的情况时有发生，执行法规打折和政策失真现象较为严重，等等，是时候行动起来对其强化监管和规范了，特别是对那些“打擦边球”的中外合作高等教育项目、机构等更要依法治理、严格监管、坚决取缔，从而保障中外合作办学高等教育机构、项目的创新发展（innovative development）、协调发展（collaborative development）、绿色发展（green development）、开放发展（open development）和共享发展（inclusive development）。

一 中外合作高等教育机构和项目的资质鉴定与管理机制

中外合作高等教育事关国家教育主权尊严和教育消费者权益，因此，确定外方院校办学资质、慎重选择合作伙伴就至关重要。由于不同国家或地区的管理文化和高等教育体制机制存在很大的差异性，在“乱花渐欲迷人眼”中鉴定外方合作高校的资质就显得更有难度，比如法德英俄等国是公立的高校办学水平相对较高、美日韩等国是私立的高校办学水平相对较高，所以在鉴定外方合作院校的资质上就要具体问题具体分析，不能一概而论，特别要警惕“野鸡大学”。具体地说，我国在中外合作高等教育方面经过多年的摸索、发展，已经形成了一套比较完善的引进国（境）外优质教育资源的资质鉴别认定和监督管理渠道系统，包括资质审查与批复、办学许可证/项目批准书、复核评估等流程性环节。

（一）中外合作高等教育项目和机构资质审定与监管的证书制及审批制

依据《条例》和《实施办法》的有关规定，“国家对中外合作办学实行扩大开放、规范办学、依法管理、促进发展的方针”。在《中外合作办学条例》中，专门规定了“设立、组织与管理、教育教学、资产与财务、变更与终止”等条款，并单列了“法律责任”专章；在《实施办法》中，亦设专章规定了中外合作办学机构的“设立、组织与活动、管理与监督”和“中外合作办学项目的审批与活动”等。此外，为了加强对中外合作高等教育机构和项目的监管，教育部还单独发布了其他几个指导性文件，比如《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》。为保障国际合作高等教育的质量，世界主要高等教育强国通行的做法是由特定组织（美国如the Council on Postsecondary Accreditation，高等教育认证委员会COPA、英国如the Quality Assurance Agency for Higher Education，高等教育质量保障机构QAA、澳大利亚如Australian Universities Quality Agency，澳大利亚大学质量机构AUQU，等）进行合作资质审定，按照审批制的流程进行评估鉴定，合格者颁发许可证，不合格者进行淘汰，并进行定期评鉴，发布评鉴报告。我国不断吸收借鉴高等教育国际化强国的有益做法，建立了中国特色社会主义中外合作高等教育机构和项目资质鉴定与管理制度，即中外合作高等教育审批制度和许可证制度，通过对合作双方进行资质鉴定，并定期在教育部中外合作办学监管工作信息平台（http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php）上公布合格机构和项目，以确保其具有相应的合作办学资格和较高水平的办学质量。

依据《教育部关于设立和举办实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目申请受理工作有关规定的通知》（教外综〔2004〕 63号）的规定，拟设立或主办中外合作办学项目和机构，必须根据申办类型向相应级别政府机构正式提交完整申请。根据《条例》《实施办法》等监管中外合作高等教育项目、机构的有关法律规定，规范了中外合作高等教育机构和项目的四种审批模式（见表1－1、表1－2）。概括起来就是根据中外合作高等教育层次、内容等的不同分别由教育主管部门或劳动行动部门进行审批。

办学许可证和项目批准书是主办中外合作高等教育项目、运营中外合作高等教育机构的个人或组织被允许组织教育、教学、培训活动的合法凭据。在中外合作高等教育上实施许可证制和审批制的主要目标是“引优逐劣”，达到大力引进国（境）外优质高等教育资源的目的，驱逐劣质高等教育资源，即努力引进国（境）外高水平大学的优质资源，遏制资质不良、无资质、假资质的国（境）外次级大学或“野鸡大学”和国内不具有中外合作办学资质的组织、“居心不良”的个人违法违规办学等，进而努力保障中外合作高等教育依法办学、规范管理，在正确的办学方向、良性的办学道路上避免不必要的低水平重复和减少“劣币驱逐良币”的情况，保护中外合作高等教育的声誉和受教育者的合法权益。为此，教育部于2004年10月13日颁布了《关于启用中外合作办学许可证和中外合作办学项目批准书等的通知》（教外综〔2004〕 72号），决定自2004年9月1日起启用《中华人民共和国中外合作办学许可证》（PERMIT OF THE PEO-PLE'S REPUBLIC OF CHINA FOR CHINESE－FOREIGN COOPERATION IN RUNNING A SCHOOL，简称《办学许可证》）和《中华人民共和国中外合作办学项目批准书》（CERTIFICATE OF APPROVAL FOR OPERATION OF CHINESE－FOREIGN COOPERATIVELY － RUN EDUCATIONAL PROJECTS IN THE PEOPLE'S REPUBLIC OF CHINA，简称《项目批准书》），分为正本（许可证4种正本、批准书2种正本）和副本（与正本相对应），有教育部、劳动和社会保障部2种版式6种类型。具体地说，就是在中外合作高等教育的准入和办学审批中运用了许可证和批准书制度，即向通过办学资质审批、筹备期审查合格的中外合作高等教育机构和项目分别颁发由国家教育部门、劳动部门组织印制的统一编号、统一格式的《中外合作办学项目批准书》或《中外合作办学许可证》，之后再到教育或劳动部门等依法办理法人登记，之后才能依法从事招生培训工作。《条例》和《实施办法》规定中外合作高等教育机构和项目“筹备设立期内，不得招生”。

（二）中外合作高等教育机构和项目的复核管理与再评估

教育部国际合作与交流司是中外合作办学项目和机构质量的直接监管机构，会定期发布《中外合作办学评估方案》并组织定期评估或不定期抽估，对达不到评估标准的进行分情况处理，关停并转或整改。按照2007年4月6日颁布的《教育部关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》（教外综〔2007〕 14号）和2009年8月4日颁布的《教育部办公厅关于开展中外合作办学评估工作的通知》（教外厅〔2009〕 1号）等政策法规的要求，相应等级的教育行政主管部门（教育部、教育厅/教委、教育局等）对处于运行状态的中外合作高等教育项目和机构有权力、有责任进行复核管理和评估，“审批机关应当组织或者委托社会中介组织本着公开、公正、公平的原则，对实施学历教育的中外合作办学项目进行办学质量评估，并将评估结果向社会公布”。对于虚假合作办学者和不达标办学者依法进行严肃处理，甚至撤销其中外合作高等教育资质，并记入黑名单。也就是“对通过评估发现的办学规范、质量较高、社会效果较突出的办学单位，将宣传和推广其办学经验；对办学存在严重问题的，将依据相关法律规定，采取限期整改、停止招生等处罚措施”。

教育行政部门评估、复核和鉴定中外合作办学项目与机构是依法监管、科学规范、合理引导中外合作高等教育活动的重要环节及关键举措，是合理引进、有效利用国（境）外优质高等教育资源的重要保障。按照分类负责和属地化管理的基本原则，中外合作高等教育机构和项目的复核、评鉴等一般由颁发许可证或批准书的行政部门负责，因此，复核、评鉴主管部门可以亲自或委托非利益关联方的第三方专业评鉴机构对中外合作高等教育机构或项目采取通信评议、材料审核、实地检查等多样化方式进行复核、评估。从2007年上半年开始，教育部就在北京、上海、天津、江苏、浙江、河南等省市开展中外合作高等教育机构和项目的复核工作，宣传表扬了一批、限期整改了一批、关停并转了一批; 2009年7月15日，教育部办公厅发布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》（教外厅〔2009〕 1号）和《中外合作办学评估方案（试行）》，正式启动了分阶段中外合作高等教育项目和机构评估第一轮试点工作，先在天津市、江苏省、河南省、辽宁省试点，在总结经验教训并进一步完善评估标准和程序后再全面推广，历时两年，于2011年落下帷幕。综合已有的评估信息来看，一批中外合作高等教育机构和项目主办方坚持了引进国（境）外优质高等教育资源的法定原则与政策导向，提升了我国高等教育机构筛选、引进、消化、吸收、再创新优质高等教育资源的综合能力和竞争力，依法维护了学习者和其他利益关联者的合法权益，如新加坡国立大学苏州研究院、深圳北理莫斯科大学等，中方合作高校引进、吸收、消化国（境）外优质教育资源的创新能力显著增强，维护国家教育主权尊严及学生消费权益的自主意识和综合素养明显提高，为教育部“总结经验并进一步完善评估标准和程序后全面推行”中外合作高等教育机构和项目复核评鉴奠定了坚实基础。

二 中外合作高等教育机构和项目的教与学管理及监控

加强对中外合作高等教育机构和项目的教、学活动的管理、监控是确保中外合作高等教育健康、有序、可持续发展的生命线，是进一步规范中外合作高等教育秩序、提升其质量的显著标识。当前，我国有关组织对中外合作高等教育机构和项目的教、学活动的管理和监控比较薄弱，很多还停留在入口监控、出口监控上，缺乏必要的过程管理和流程监控。虽然在《条例》《实施办法》中有关于中外合作高等教育机构和项目的教、学活动的管理条款，但大多停留在比较宏观的原则层面，可操作性不强，所以在现行监管体制下难以有效落实和保障。比如中外合作高等教育机构和主办中外合作高等教育项目的中国教育机构应当于每年3月或者9月向对应审批机关递交完整的办学报告，报告内容应当包括中外合作办学项目和机构的招收学生、教学质量、师资配备、课程设置、财务状况等情况；再如，按照《中华人民共和国中外合作办学条例》规定，“中外合作办学机构应当将办学类型和层次、专业设置、课程内容和招生规模等有关情况，定期向社会公布”，但至今很难见到向社会公开发布的“办学报告”，反过来说明有关教育部门和相关高校的依法信息公开程度不够。

中外合作高等教育机构和项目的教、学、研活动的管理、监控和流程再造，必须更新观念、灵活机制、坚持不懈，在建立中外合作高等教育办学质量评估机制的基础上，强化其过程性评估、诊断性评估、发展性评估。在已有《条例》和《实施办法》的法定前提下，应该对其“教育教学”部分的条例进行修订和具体化，待试点成熟后国家应出台中外合作高等教育的教育教学的规范性文件，比如将评估重点集中到外籍教师的比例和资质、原版教材的数量和质量、专业课程的比例和教学效果、课程内容的专业性和针对性、外语教学的比例和效果等，据此建立具有较广泛社会公信力的中外合作高等教育教学质量标准和保障系统。关于中外合作高等教育机构和项目的教、学活动的监控、评估和督导，可以采用自我评估报告、专家抽查进校评估、中立第三方评估等模式，也就是借鉴教育部本科教学工作水平评估和审核认证评估的有益经验，形成教育教学全流程的分项评价、总体评价和考察报告，采用适当方式公布教育教学评估结果，反过来助推其强化教育教学质量全过程、全要素、全时态的管控。

三 中外合作高等教育机构和项目方颁发文凭证书的管治监控

《实施办法》规定“中外合作办学项目颁发的外国教育机构的学历、学位证书，应当与该外国教育机构在其所属国颁发的学历、学位证书相同，并在该国获得承认”，那么，我国教育主管部门就必须加强对中外合作高等教育中方院校颁发的学历、学位证书（文凭）和外方院校颁发的学历、学位证书（文凭）进行管理、监控和评估、鉴定。强化对中外合作高等教育机构和项目主办方颁发的证书文凭的管控是维护中外合作高等教育出口质量的重要保证，具体包括对我国学位授予权的管理和国（境）外学位、学历证书的注册、认证。从目前来看，中外合作高等教育涉及的学历主要是本科、研究生学历两类，涉及的学位主要是学士、硕士和博士三类（因为我国没有“专士”“副博士”学位，且博士后只作为一种学习研究经历），涉及的证书主要是学业证书、学历证书等学历教育类和职业资格证书、培训证书、结业证书等非学历类，但这些证书文凭的合法性前提只有一个，那就是国内的得到国务院学位委员会授权、国外的得到所在国承认。

中外合作高等教育机构和项目有关方颁发的证书文凭要想具有合法性，就必须完成学位授予权的审批、注册与认证等环节的工作。从1994年开始，国务院学位委员会办公室正式开展中外合作高等教育项目和机构主办方授予国外或港澳台高校学历学位证书（文凭）的接案、审批、复核工作。截止到2010年，已经批准了近300个涉及学历学位的中外合作高等教育项目，其中在中外合作高等教育机构和项目中毕业并拿到国外学历学位的中国籍毕业生超过千人，因此，必须加快这些毕业生所获学历学位证书的注册与认证工作，既可以进一步规范中外合作高等教育证书文凭的颁发和认证工作，也可以通过监控出口的方式激励中外合作高等教育者努力提高教育教学质量，保护学生和办学者的合法权益。教育信息化技术在这个环节中发挥了重要作用，教育部留学服务中心充分利用“两平台两机制”，强化了中外合作高等教育机构和项目的认证工作，特别是2008年以来，教育部开始试点利用IT技术建构本科以上层次中外合作办学境外学历学位证书认证注册信息库，从入口、过程和出口全环节监控接受中外合作高等教育的学生的入学、学习、毕业和就业、职业发展等的情况。在这个平台上，只需通过三步——提交合作办学单位证书认证注册信息、申请学生个人证书认证、查询个人申请认证注册号——就可以实现中外合作高等教育证书文凭的验证工作，并出具权威的检验证书。相信随着这项工程的逐步推广和完善，中外合作高等教育超计划招生、滥发文凭等“灰色现象”将逐渐减少，办学的全过程将更加规范，其所颁发的证书文凭的整体质量和水平有望得到进一步提高，“野鸡大学注水证书文凭”将被有效杜绝。教育部留学服务中心作为中外合作高等教育文凭证书的唯一权威官方认证机构，按照中外合作办学颁发境外学历学位证书认证注册信息库提供的信息，有权对接受中外合作高等教育的毕业生获得的国（境）外学历、学位证书进行认证并出具相应的证书。互联网+时代的到来，使中外合作高等教育迈上“信息高速公路”，特别是人工智能信息化技术应用于中外合作高等教育证书文凭的管理控制，使中外合作高等教育国（境）外学历、学位证书、技能证书、课程成绩等的认证工作得到了进一步的规范和完善，使得提高中外合作高等教育质量和证书文凭“含金量”的工作得到了进一步的保障，更加接近中外合作高等教育引进优质资源的目标。

总体上说，中外合作高等教育机构和项目的监督管理体制和机制的建设仍然处于学习、引进、借鉴、吸收、消化、再创新的初级阶段，现行的很多法律法规、政策措施等还未达到比较成熟完善的地步，还存在一些漏洞和空白地带，法规政策等的贯彻执行及其监督反馈还有不到位甚至“打折”的情况，也就是有法不依、执法不严。在具体操作层面，中外合作高等教育机构和项目等的行政管理部门还存在多头管理、权责不分、相互推诿等情况，这些都是要在中外合作高等教育的发展进程中加以注意和重点解决的“瓶颈性”问题。相信随着这些发展性问题的不断解决，中外合作高等教育将会拥有越来越美好的发展前景，并将在“双一流”战略和高等教育强国战略中扮演更加重要的角色，起着更加积极的作用。