第二节 实行严格的责任追究制度

党的十八大以来，习近平总书记多次强调要健全生态环境保护责任追究制度，以坚决的态度和果断的措施遏止对生态环境的破坏。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立生态环境损害责任终身追究制。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要按照全面推进依法治国的要求，用严格的法律制度保护生态环境；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。向污染宣战，要实行最严格的责任追究制度，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环境保护等指标的权重，推动环境监管从“督企”到“督企”与“督政”并重转变。

一、推进环境保护“党政同责”和“一岗双责”

2015年5月，党中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任”。

2015年7月，中央全面深化改革领导小组审议通过《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，首次在国家层面明确提出环境保护“党政同责”，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》将“终身追究”作为生态环境损害责任追究的一项基本原则，而且明确提出实行生态环境损害责任终身追究制，规定对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》规定对情节较轻的给予诫勉、责令公开道歉；情节较重、严重的给予组织处理、党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。在责任追究结果运用上，规定受到责任追究的党政领导干部，取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务。同时受到党纪政纪处分和组织处理的，按照影响期长的规定执行。

针对以往责任追究启动难、实施难的问题，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》做了三个方面的规定。

一是明确了责任追究的启动和实施程序。各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门要主动作为，发现有规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。

案例——腾格里沙漠腹地排放污水案

二是建立了协作联动机制。负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门要加强沟通协作，形成工作合力。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有本办法规定的追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。

三是设置了对启动和实施主体的追责条款。政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门对发现本办法规定的追责情形应当调查而未调查，应当移送而未移送，应当追责而未追责的，追究有关责任人员的责任。这是《办法》的又一亮点，目的在于形成一个闭环系统，强化追责者的责任，确保对生态环境损害行为“零容忍”。完善领导干部目标责任考核制度，把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容，形成齐抓共管的工作格局，实现发展与环境保护的内在统一、相互促进。督促企业落实环境治理的主体责任，严格执行环保法律法规和制度，加强污染治理设施建设和运行管理。

二、完善以环境质量改善为核心的目标及考核评价体系

环境保护目标责任制和考核评价制度，是对政府及有关部门依法履行环保职责的重要监督手段。上级政府或其委托的部门，根据本地区环境总体目标，结合实际情况制定若干具体目标和配套措施，分解到所辖地方政府、部门或者单位，签订责任书，并将责任书公开，接受社会监督。考核对象包括两个部分，一是本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人，包括但不限于环境保护主管部门及其负责人；二是下级人民政府及其负责人。为了加强考核的针对性，考核部门一般会配套制定相应的考核办法。

知识链接——《环境保护法》关于目标责任制和考核评价制度的规定

“十二五”期间，经国务院授权，环境保护部与各省级人民政府、新疆生产建设兵团和8家中央企业分别签订《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》，所列项目包括新建1184座城镇污水处理厂（日处理总能力4570万吨）、4亿千瓦火电机组建设脱硝设施，以及一大批造纸、印染、钢铁、水泥等治理工程。环境保护部每年两次组织对各地和中央企业集团减排完成情况进行考核，并对存在突出问题的省份、地市和企业集团采取公开通报、环评限批、责令限期整改、扣减环保电价款、追缴排污费等一系列处罚和问责措施。“十二五”以来，我国共对130个地方政府或企业进行了相应处罚，其中3个省份、5个企业集团、9个地市被环评限批。通过依法实施严格考核，确保了减排责任的落实。

“十三五”规划纲要提出“十三五”期间“生态环境质量总体改善”目标，要坚持环境质量这个核心和根本，着重明确省、市、县生态环境质量要求。强化质量目标导向，完善以环境质量改善为核心的目标及考核评价体系，将环境质量指标作为对地方党委政府的硬约束，严格考核问责。

三、开展环境保护督察

建立环保督察工作机制是建设生态文明的重要抓手，是党中央、国务院为加强环境保护工作采取的一项重大举措，对加强生态文明建设、解决人民群众反映强烈的环境污染和生态破坏问题具有重要意义。2015年7月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，要求严格落实环境保护主体责任，完善领导干部目标责任考核制度，追究领导责任和监管责任。要把环境问题突出、重大环境事件频发、环境保护责任落实不力的地方作为先期督察对象，近期要把大气、水、土壤污染防治和推进生态文明建设作为重中之重。强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，对问题突出的地方追究有关单位和个人责任。

环境保护督察主要通过切实落实地方党委和政府在环境保护方面的主体责任，来加快解决突出环境问题，促进环保产业的发展，推动发展方式向绿色低碳转变。环境保护督察主要有三方面特点。第一，层级高。方案明确环境保护督察组的性质是中央环境保护督察。第二，实行党政同责。落实中央关于生态文明的决策部署，各级党委和政府负有同样的责任，方案明确了主要督察的对象是各省级党委和政府及其有关部门。第三，强调督察结果的应用。督察结束后，重大问题要向中央报告，督察结果要向中央组织部移交移送，其结果作为被督察对象领导班子和领导干部考核评价任免的重要依据。存在这六方面情形需要追究党纪政纪责任的，会按程序向纪检监察部门移送。

2015年，环境保护部已对33个市（区）开展环境保护综合督察，公开约谈15个市级政府主要负责同志；各地对163个市开展综合督察，对31个市进行约谈、20个市（县）实施区域环评限批、176个问题挂牌督办，不仅解决了一批突出环境问题，而且把环境保护的责任压力层层落实下去、传递下去。

到2018年，环境保护部将完成一轮对省级党委政府及其部门的环保督察，实现全国各省（区、市）全覆盖。对于环境问题突出的地区，还将报请国务院同意后开展专项督察。同时，环境保护部要求各省（区、市）环境保护部门2016年对30%以上的市级政府开展综合督察，强化环保督政。到2020年各省（区、市）完成一轮对市县党委政府及其部门的环保综合督察。

四、建立健全环境损害赔偿制度

党的十八大和十八届三中、四中全会将生态环境损害赔偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行最严格的损害赔偿制度，把环境损害纳入经济社会发展评价体系。《关于加快推进生态文明建设的意见》进一步提出，建立独立公正的生态环境损害评估制度，加快形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的制度体系。

2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称“《试点方案》”）。生态环境损害赔偿制度改革的目的是健全生态环境损害赔偿制度，使违法企业承担应有的赔偿责任，使受损的生态环境得到及时的修复，破解“企业污染、群众受害、政府买单”的不合理局面。2016年4月，国务院批准在吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南七省市开展生态环境损害赔偿制度改革试点。

当前，生态环境损害赔偿制度改革的主攻方向包括以下几个方面。

1．省级政府成为生态环境损害赔偿工作的主力军

《试点方案》明确了省级政府为本区域的赔偿权利人，对责任人提起索赔。省级政府可以确定相应的机构负责此项工作，在工作中可以采用磋商的形式，也可以直接提起诉讼。

2．加快建立健全生态环境损害鉴定评估技术体系

环境保护部先后印发了《环境损害鉴定评估推荐方法》《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》《生态环境损害赔偿技术指南 总纲》《生态环境损害赔偿技术指南 损害调查》等技术文件，初步形成环境损害鉴定评估技术体系。但还需要通过改革试点，在实践基础上进一步规范完善。

3．探索生态环境损害赔偿资金管理制度

目前生态环境损害赔偿资金管理方面没有国家统一规定，对赔偿资金的使用和环境修复费用的支付形成了一定的制约。七省市在实施方案中均提出了探索生态环境损害赔偿资金管理的相应措施。

4．完善生态环境损害赔偿诉讼规则

一是程序性规则强调特殊性。各试点地方根据工作实际在管辖、证据保全、先予执行、执行监督等诉讼程序性规则方面做出特殊规定。二是责任承担要求多样性。三是鉴定评估突出专业性。《试点方案》要求研究制定鉴定评估管理方法和技术规范，保障独立开展生态环境损害鉴定评估，并做好与司法程序的衔接。