导论

一 研究缘起

（一）研究背景

1951年6月政务院颁布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式把处理人民来信和接待人民来访列为各级人民政府的一项专门工作，标志着信访制度的初步形成。信访制度在其实行的过程中，体现出独具中国特色的政治发展景观，在疏通群众利益诉求渠道、维护社会稳定等方面发挥着积极的作用。

改革开放以来，随着经济转轨和社会转型，信访现象不断地涌现。21世纪以来，从中央到地方，采取了一系列旨在密切联系群众、加强信访工作的措施。新时期，中央对信访工作做出一系列重要指示。2002年，党的十六大提出要“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力”。2004年，党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》从加强党的执政能力的高度指出要“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任机制”和“建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道”。2005年实施的新修订的《信访条例》将信访工作推向了法制化建设的新阶段。2006年8月，胡锦涛明确指出：“信访工作是为人民排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的。信访工作必须坚持不懈地抓下去。构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素。信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始状态，把绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。”同年10月，党的十六届六中全会通过的《关于建设社会主义和谐社会若干重大问题的决定》又进一步指出：“拓宽社情民意表达渠道，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台……健全社会舆情汇集和分析机制。”它从构建社会主义和谐社会的高度对信访工作提出了要求。2007年3月，为贯彻党的十六届六中全会精神，中共中央、国务院下发的《关于进一步加强新时期信访工作的意见》[1]在更高层面上对信访工作做出了总体部署，成为新时期加强信访工作的纲领性文件和信访工作发展史上具有里程碑意义的重要文献。它明确了新时期信访工作的指导思想、总体要求、目标任务、工作重点和组织领导等，提出了建立信访工作“新格局、新秩序、新机制”和推进信访工作“制度化、规范化、法制化”的目标要求，形成“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序，建立健全的问题排查化解机制、工作综合协调机制、工作督查机制、信息汇集分析机制，强调信访问题要在基层特别是县级解决等。2007年10月，党的十七大报告强调“完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。2008年中纪委等部门又颁布实施《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》和《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》；2009年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》《中央和国家机关干部下访的意见》《把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》又进一步提出“加强和改进信访工作”。这些文件共同形成了较为完善的信访工作法规制度体系。2008年全国组织开展了“全国县（市、区）委书记大接访活动”，2009年中央进一步推进了联合接访机制，2010年中央又提出用群众工作统揽信访工作机制。这些机制的探索，不断地创新了信访工作机制。2012年信访工作被纳入加强和创新社会管理的整体部署之中，按照党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的要求，调动社会各方面的力量参与化解矛盾纠纷，形成了和谐社会人人共建共享的良好局面。

与此同时，地方各省、自治区、直辖市纷纷开展领导带案下访、公开接访、领导包案等联系群众活动，形成各具特色的信访工作新机制，“贵阳模式”“沈河模式”“义马经验”“绿色邮政”“网上信访”等新思路层出不穷。“贵阳模式”（2003年首创）是人大的“大信访”格局[2]：一方面，在人大常委会机关内部由人大信访办、常委会组成人员、机关科级以上干部出面接待群众来访；另一方面，在人大常委会机关外部，约请“一府两院”有关负责同志、人大代表和法律工作者共同参与接待群众来访。“沈河模式”（2004年首创）将与信访稳定有关的行政权、司法权、部分干部考察权等权力汇集于信访大厅，有关部门派出干部进驻信访大厅，实行“主要领导挂帅、分管领导负责、大厅主任协调、驻厅单位领导参与和全区各个方面承办”的管理体制，直接处理信访案件。“义马经验”（2005年首创）是具有信访事项直接办理权的行政信访模式：河南省义马市在原信访局的基础上，将与公民利益密切相关、涉访量较大的职能部门工作力量进行整合，组建了群众工作局。此外，北京、山东、湖南等地开通了群众写信反映问题一律免贴邮票的“绿色邮政”，吉林、杭州等开通了群众与政府虚拟沟通的“网络信访”，构建反映民意、缓解民困的便捷通道。

与积极的实践形成鲜明对比的是关于信访工作的理论研究相对滞后。在理论上，进入这个领域就会发现信访工作面临着许多急需做出回答的问题：信访工作如何与法治的现代化相适应，信访工作如何与服务的社会化相适应，信访工作如何与管理的信息化相适应，信访工作如何与管理的民主化相适应……信访工作中存在的诸多问题，需要学者们在普世的价值中清醒地认识中国文化的特殊性，实现公共管理理论的本土化；信访工作中存在的诸多问题，也需要学者们创造性地运用公共行政理论，实现对公共管理实践的随时跟进，开拓信访研究的广大空间。

“科学必须发掘隐秘。”本书所要发掘的“隐秘”是当前信访工作所透视出来的信息管理的困境。信访渠道不是社会矛盾纠纷产生的源头，但担负着化解冲突和解决问题的重任。大量的信访事项进入信访渠道，却得不到及时有效的解决。就目前的信访情况来看，涌现出一些奇特的现象：“倒金字塔”形的信访景象、反复循环的信访怪圈、不断激化的信访过程。这些现象从一个侧面说明信访渠道不够畅通已成为新形势下信访工作中的一个突出问题。这些现象的存在，使信访渠道显得格外拥挤，变得严重堵塞。信访渠道的格外拥挤与严重堵塞，要求领导人从国家制度建设的深层意义上推进收集民意的社会与政治管道的重塑。促使信访渠道畅通，有利于反映社情民意和化解社会矛盾，符合党的优良传统和中央的政策要求；促使信访渠道畅通，有利于保障和落实公民或法人的民主权利，是维护公民、法人合法权益的重要前提。这个问题的研究无疑对中国公共管理具有重要的理论价值和实践意义。“信访渠道的畅通”成为本书的基本问题。对这一问题的解答，我们首先需要明确信访渠道是一个什么样的渠道。对信访渠道的识别成为解答这一问题的基本前提。

从信访制度的功能来看，它发挥着政治沟通、行政监督、安全阀、权利表达和权利救济等的功能。就信访制度设立的初衷来看，它主要是发挥政府与社会进行信息传达的作用，其他功能都是随着社会现实的变化才不断赋予的。不管信访制度功能发生何种变化，它始终没有摆脱“信息沟通”这样一个基本功能。所以，信访渠道是一个信息通道。通过信访渠道，“几乎所有的公民都可以向国家反映几乎所有的社会问题和政治问题，可以是对国家政策的批评和建议，可以是对某种社会风气或现象的评析和对策，可以是对具体国家机构及其官员的批评、投诉和控告，也可以是对自己的私人困难提出求助的请求，等等”[3]。

从信访机构的功能来看，它经历了从开始设置的秘书型向秘书型与职能型并存功能的转变。就信访工作机构设置的初衷来看，它主要是秘书型的定位，它是领导了解社会的参谋和助手，发挥着信息收集和信息分析的功能。随着社会的转型和社会矛盾的凸显，有的地方的信访工作机构被赋予了职能型的功能。就职能型的定位而言，信访工作是群众解决社会纠纷的方法和权利救济的路径，发挥着信息处理的功能。然而，不管什么样的职能定位，信访工作都没有摆脱对信息的管理。信访渠道涵盖了信息在政府系统内通信的全过程。通过信息的收集，信访工作可以为国家治理传递信息，承接了政府系统内部沟通的功能；通过信息的处理信访工作可能造成信息传递的政治化定式，造成法制事务的政治化解决。

图1 两种职能定位下的信访部门

（二）研究对象

“信访制度”的功能是有限的，“信访工作”却是复杂的。“信访制度”的研究是广泛的，“信访工作”的研究却是“政府工作”的一个方面。“信访工作”是本书研究的基本对象。之所以以“信访工作”为研究对象是基于两方面的考虑：一是当下的研究背景，二是政府工作研究的重要意义。

政府工作分析不同于人力资源中的工作分析（Job Analysis）。人力资源管理中的工作分析，主要是岗位分析，通过一系列的工作信息收集、分析和综合的过程，为特定岗位配备特定的人。而政府工作分析不是以“岗位”为分析对象，而是以某一特定的工作为分析对象，突破政府运行“黑箱”的束缚，对政府某一工作的运作过程和动力进行具体分析，看看究竟如何实现从“输入点”到“输出点”的转化，进而实现公共行政研究的目标，即“一是研究政府应如何适当而成功地运作；二是政府如何能在花费最少的金钱与资源的条件下，以最有效率的方式来从事各项活动”[4]。政府工作，即所有政府工作部门的工作总和，如纠风工作、信访工作、维稳工作、综治工作、法制工作、社会保障工作、信息工作等。理解政府工作，需要从以下几个方面理解：（1）政府工作常常被分为几个大类，如经济、文化、社会、劳动等。每年的《政府工作报告》都会按照这些类别分别详细阐述将要施行的工作举措和工作计划。（2）某一特定政府工作，可能按照职能或流程被分解成几个政府工作部门去完成，也可能由一个政府工作部门去完成。因而，政府工作分析不等同于政府部门分析。（3）当涉及多个部门时，某一特定的政府工作常常组成工作领导小组。如县政府的工作领导小组常常有工业经济工作领导小组、农业农村工作领导小组、城乡规划建设管理工作领导小组、招商引资工作领导小组、百里文明走廊创建工作领导小组，“领导小组办公室”常常设在某项工作任务的主要责任部门，并由该部门“一把手”兼任办公室主任。[5]此外，各级政府还常常有政府信息公开工作领导小组、纠风工作领导小组等。（4）某一特定的政府工作也常常需要各个层级政府的通力合作。不管是“条管”的工作，还是“块管”的工作，还是“条块双重管理”的工作，都离不开各个层级政府的协同治理。

政府工作分析是行政学研究特别是行政学中层研究的一种途径。行政学中层研究“要重视对中国现实问题的研究……要更加重视实证研究，尤其是重视对材料的诠释分析”[6]。政府工作分析符合这样的要求。（1）政府工作分析是行政学中层研究的一大内容。“组织管理、决策过程和专业行政这些中观层面的问题，都是目前急需加强研究的内容。”[7]政府工作分析便涉及组织管理和专业行政这样一些中观层面的问题。某一类政府工作，便是专业行政的范畴。（2）政府工作分析常常涉及治理的分析框架。治理是20世纪伟大的社会发明。罗茨曾指出：“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。”[8]当一项政府工作涉及多个部门时，便需要组织间的协同治理。这种协同治理，可能是层级间的协同治理，也可能是部门间的协同治理。（3）政府工作分析体现着行政学中层研究的作用——“既让抽象的理论更具有现实基础，又使经验研究有理论指导”[9]。行政管理离不开履行其职能的行政组织——政府及其各部门。而政府工作部门是按照一定标准对政府工作进行分解和分类，并以此为依据建立的负责政府某一方面事务的机构。理解各个工作部门的工作，有利于对我国公共行政的现实有个清醒的认识和详细的描述。通过对公共行政现实的描述，透视政府工作存在的问题，进而找出解决的对策。同时，政府工作分析能够深入分析政府各工作部门间的关系及各部门对某一公共事务治理所拥有的权力和责任，进而对政府治理实现有意义的知识积累和理论认识的提升。

信访工作作为政府工作的一个方面，可以通过“信访工作”去透视政府工作。“信访制度的研究要避免三个误区。一是设想信访制度解决所有的问题，将政治、经济、社会、法律所有的问题全部推给信访解决；二是让信访成为一种十分专业化的法律制度，规定严格的法律程序，清清楚楚地将政策等处于边界的问题剔除出去；三是让信访仅仅成为信息通道，而将信访的救济和监督功能分别交给法院和检察院以及行政监察部门。”[10]然而，信息问题却是信访的一个基本问题，是信访制度与信访工作固有的问题，信息传达和信息分析的功能是不可替代的。在短期内，信访工作虽然不可能解决转型社会带来的一系列问题，但不能不紧抓其以“信息”为核心的工作内容。

本书基于信访工作从本质上是一种信息渠道的基本认识，将这一问题缩小为“信访信息渠道的畅通”。进而又解析出三个层面的问题：什么样的信访信息渠道才是畅通的，影响信访信息渠道不畅的原因是什么，使其畅通的方向性策略是什么。

（三）研究视角

施莱弗（Shleifer）和维什尼（Vishny）指出：“一个人看待某个问题所采取的角度，将深刻影响到他所接受、倡导和执行的解决方案。如果视角选择不当，那么，从一个漂亮的理论所推导出来的最符合逻辑的政策建议，反而会给身边的某个问题提供完全错误的答案。”[11]因而，基于对信访渠道本质的理解，笔者倾向于从信息管理的视角探索信访渠道不畅的真实逻辑脉络，对信访信息渠道不畅的情境加以理解和诠释。

根据《牛津词典》的解释，信息是指“被传输的关于某特殊事实、主题或事件的知识”。从信息的本体论和认识论的角度而言，信息实际上就是一种被知晓或传达的东西，是理性代理人在博弈中定量的信息交流或交换。在这种意义上，信息管理是人类感知和知晓的行动。然而，在社会生活中，“信息不仅包含被告知这个狭窄的意义，而且还包括娱乐、习俗或礼仪以及履行职责或义务等意义”[12]。用这种方式定义的信息便使其遍布在人类活动中。信息的转移或交换可称为通信。不同形式的通信会以不同方式传达不同的信息。从原则上说，整个人类活动的范围均可利用通信来传达。

政府行政行为的方方面面也不可避免地与“有关事实、主题或事件的知识”的信息发生关联。信息管理的视角对理解政府行为有着重要的意义。

从管理内容来看，信息是管理者与被管理者之间建立联系的纽带，信息成为继人、财、物之后的第四大管理要素。（1）管理通过信息才得以实现。无论管理者制定的目标，还是发出的指令，或者被管理者的状态以及被管理者对管理指令的效果反馈，以及干扰管理者的各种因素，都是以信息的形式存在的。正是这些信息构成管理者与被管理者之间的所有关系。（2）信息资源已成为社会发展的三大支柱之一。现代社会是不同于工业社会的网络社会，信息化成为社会发展的主导趋势和基本动力。然而，信息管理起来颇为困难，信息的组织方式是层级的，信息的获取需要付出代价，信息分布是不对称的。法国社会学家P.列维（Pierre Levy）把这些性质称为“通信生态学”（Communication Ecology），人类制度和组织必须与信息和通信的这些基本特性相适应。[13]

图2 管理中的各类信息分布

从政治沟通来看，政治系统的运动离不开政治沟通。通过沟通，政治系统才能收集或接收与政治系统的目标相关的信息，在对信息进行适当处理的基础上，做出正确的决策，从而适应环境的要求。政治系统的环境所发生的事件和其所产生的影响，构成了信息的内容。社会学家、信息理论家卡兹（D. Katz）和卡恩（R. Kahn）认为各种社会系统或组织是“有一定限度的信息沟通网”，“信息沟通，即交流信息情况和传达意图”。[14]“组织和机构倾向于随时间作出机会和限制条件变化的响应，而那些机会和限制条件强有力地使组织和机构被信息和通信的本质重塑。”[15]多伊奇在《政府的神经：政治沟通与控制的模式》一书中将信息沟通系统称为政府的神经，“所有的政治系统，无论其规模大小，其良好的运作都有赖于持续不断的信息流动，及时告知系统内外所发生的事情”[16]。政府信息沟通对于政府管理与服务活动有着非常重要的作用，可以组织起全部政府管理的活动，形成一个有效控制的整体，是保证政府决策科学化和提高行政效率的前提。

总之，信息在政府行政过程中无处不在：在政府或行政首长了解群众意愿的过程中，在政府及部门之间相互协同的过程中，在政府决策的制定过程中，在政府决策的执行过程中，以及在政府考核和问责的过程中。从信息管理视角的研究，本书将基于这样的一种假设，即信息是政府行政行为的重要贡献因素，是政府行政过程中一种普遍存在的关键成分；政府行为的许多特征都是从信息的发生期间衍生出来的。对于公共管理而言，任何一项政府活动或工作几乎都可以理解为执行某一制度。信访工作是政府部门对信访制度的执行过程。信息管理的视角对理解信访工作同样有着重要的意义。

需要指出的是，本书所指的信息管理是指以信访部门为主的政府，通过信息收集、处理与综合，获取社会与官僚信息，实现国家（政府）与社会的良好沟通，具体而言，包括了信息收集、信息存储、信息认知、信息分流、信息交流等几个方面。