三、彻底破解城乡“二元结构”，亟待创新农村工作机制

“三农”本身，面临的一切难点问题，其深层次原因都在于根深蒂固的城乡“二元结构”没有从根本上得以破解。

破解“二元结构”，光靠农民本身的力量是远远不够的，我们已经看到农村中的精英人才正携带各种优质资源逃离农村，致使农村愈发凋敝。对此，中央有着清醒的认识，出台的一系列解决“三农”问题的政策也都是围绕着统筹城乡发展、破解“二元结构”这一主线，这是符合中国国情和世界各国现代化发展的内在规律的。所以，要彻底破解城乡“二元结构”，在政府方面，最为关键的还是要真正贯彻落实这些惠农政策。但遗憾的是，由于工农、城乡产出的比较效益差，在现行体制框架内，这些政策在贯彻落实过程中存在着很大问题，操作起来政策到不了位，执行起来很难避免扭曲变形，对中国农村发展产生的影响非常有限，一阵风过后，原来农村怎么做，现在还是怎么做。究其原因，恐怕要害问题还是“皮球论”，即政策落不了地的问题。

这一问题，除上面已经说明的“乡村工作断层”外，还有另外一个根本性的原因：我国农村工作体系是在计划经济时期建立起来的，主要特征是行政管理延伸到村一级，管理内容无所不包，与集体化的农业生产高度结合在一起。随着人民公社制度的瓦解、家庭联产承包责任制的推行，农村工作体系的环境、对象和构成发生了深刻变化，人民公社社员成了独立的生产经营者，党政领导自上而下自成体系与农民自发性生产经营“两个循环体”互不衔接、相互游离。

为了破解“皮球论”，必须从“相互游离”到“有机融合”，重构农村工作体系。从1999年开始，南平市相继向农村下派了科技特派员、村支部书记、金融助理、流通助理、龙头企业助理五支队伍，他们像“皮球”底下的五块坠物，使“皮球”沉到了水下。南平机制从根本上讲，是在做“人”的文章。干部下派，带动了党对农村工作领导力量的迁移，增强了党在农村的领导力量，夯实了党在农村的执政基础。与此同时，五支队伍沉到基层，构筑起了党委、政府政策措施直达农村基层的“直通车”。南平通过下派干部，促成了大批知识型干部和专业人才向农村回流。以人才回流为纽带，带动城市科技、流通、金融等现代资源要素源源不断地导入农村，使科技对农业发展的贡献率明显提升，农产品“卖难”问题基本解决，金融支持大幅度强化，给闽北农业农村发展注入了新鲜活力。这些新鲜要素的注入和组合，同时也激活了农村传统资源要素，进一步放大了资源导入的效应。

下派干部解决的更多的是外力注入的问题，而农村发展还需要本土力量的培育和成长。南平机制所设计的下派干部机制，最终目的是为了不再下派干部，即通过下派干部的“传、帮、带”，培养造就更多有文化、懂技术、会经营的本土人才，带动发展更多的本土干部，让农民在新农村建设中真正发挥主体作用。在下派干部的牵引下，一批乡土人才相继成长起来，他们一个教一个，一个教一户，一批带一村，这种几何式的连锁效应正在使由农民构成的主体发生质的变化。

截至2012年6月，南平共下派科技特派员八批7901人次、村支书五批2346人次、流通助理四批354名、金融助理410名、龙头企业助理138名，在基层构筑起一支较高素质的人才队伍，全方位引领农业农村发展。

南平选派进入农村的干部，数量只占行政事业单位干部总数的5%左右，对机关的运转并未产生实质性的影响，反倒有效地盘活了人力资源的存量，很好地解决了机关人才闲置和农村人才匮乏的矛盾，更为重要的是，这样的运作机制对农村工作产生了巨大的作用。其行政成本相对较低，收效却是相当明显的：各支队伍的下派都是“嫁接”，“嫁接”效应有其内在的科学性，它是一种跳跃式发展。外力的注入有效激活了农村经济的细胞，不仅下派干部找到了施展抱负的大舞台，充分迸发出创业冲动和潜能，更为关键的是把农民发展经济的积极性“激活”了。其结果是取得了农民增收、农业增效、经济发展和社会稳定等“多赢”效果，有效地缓解了城乡二元结构的矛盾，促进城乡经济社会一体化的发展。

南平这一中观层面的社会实验，人们将其称为农村社会改良而非农村社会革命。因为所有的参与者都是受益者，没有人的利益受到损害，没有人的利益受到剥夺，所有人都是利益的获得者。只要谁参与了这个过程，谁都是赢家。这是典型的帕累托改进。

南平正是在现行政治体制框架内另辟蹊径，探索出了一条以“高位嫁接、重心下移、互动联动、一体运作”为核心的新的农村工作机制。在解决外力注入的同时，积极培育农村发展的内生力量。遴选优秀农民村干部通过两到三年的学习使其掌握农村公共管理、市场、信息等方面的专业知识，获取大专以上文凭，培育农村本土大学生村干部；选聘农民技术员、国土环保协管员、乡村医生、综治协管员、文化协管员、动物防疫员农村“六大员”队伍，增强农村自我服务、自我发展的能力。经过十多年的实践、创新与发展，逐步形成了一套较为成熟的机制，即“南平机制”。