第三节 马来西亚宪法

马来西亚的宪法包括现行宪法、选举法、国家安全法、反煽动法、紧急状况法、内部安全法、国家机关组织法及公务员法和各种门类的社会公共管理等方面的法律。联邦宪法具有最高的法律效力，而各州的宪法可以作为对联邦宪法的补充。宪法的法律渊源以成文法为主。

一、宪法的历史发展

英国人曾将自己视作带来法律和秩序的天使，认为马来亚地区传统酋长的统治是专制的、残酷的、任意和毫无约束的，但也有学者认为，虽然现代民主和代议制政府在20世纪40年代以前的马来亚是闻所未闻的，但这并不意味着前殖民时代没有任何宪法而只有绝对的专制统治权力，宪法所要求的权力限制与制衡在马来亚传统政治中一直存在，甚至20世纪80至90年代马来宪法所表现出的某些特征，在一定意义上，也是对马来传统政治理念的延续和重新阐释。

最早的马来成文宪法由柔佛于1895年颁行，其时柔佛还是个独立王国，该法没有试图建立一个西方式的民主政府，而是旨在重新确认已有的有关统治者及其作为主权者和柔佛所有者的特权秩序。

“二战”期间，英国政府开始考虑马来西亚战后恢复和加强殖民统治的问题，并为此成立了“马来亚计划小组”。1944年5月，英国战时内阁批准了该小组起草的马来亚新宪制报告书。1945年10月10日，殖民部国务大臣在答复议会质询时，首次明确宣布了英国对战后马来亚的政策，其要点包括：“英国政府的政策要求一个制宪的马来亚联邦和一个马来亚的公民制度，俾使马来亚为其祖国的人民均能获得平等的公民权。为达到这一目的，急需和马来诸邦的统治者订立新的协议，并在海峡殖民地方面采取新的制宪步骤。马来亚联邦将包括马来亚半岛上的九个邦和槟榔屿及马六甲殖民地。槟榔屿和马六甲的人民将不会丧失作为英国属民的任何权利。此外，并建立马来亚联邦的公民制度，凡欲取得联邦公民权者，其资格须为出生于马来亚，或在马来亚居住了一个相当时期。”殖民部国务大臣的话实际上确定了“马来亚联邦”方案的内容。

“二战”结束后，英国政府为改变战前对马来半岛各邦实行“分而治之”的政策，准备成立统一的马来亚，于1946年1月公布了《马来亚和新加坡：关于未来的宪法的声明》，该文件主张将战前分散的海峡殖民地、马来联邦和马来属邦行政管理权集中起来，组成一个英属殖民地的马来亚联盟（Union）；新加坡从战前的海峡殖民地划分出来，成为英国直辖殖民地；马来亚联盟和新加坡都以英国委任的总督为最高统治者，同受英国在东南亚的最高总督管辖；马来亚联邦设中央政府，下设行政会议和立法会议，总督是这两个会议的主席，拥有最后决定权和否决权；各州苏丹只保留处理宗教和习俗上的权力；新马来亚联盟的所有公民将享有平等的权利，包括允许进入政府行政部门；马来亚公民身份将扩及所有人。1946年12月，在英国当局与各邦苏丹多次密商后，对白皮书做了一些修改，提出《马来亚政制建议书》蓝皮书，以马来亚“联邦”（Federation）替代马来亚“联盟”，恢复了各邦苏丹在白皮书中被剥夺的权力，规定苏丹是各州名义上的首长，任州行政会议主席，准许设立苏丹会议；适量增加联合邦立法议会议员名额。此外，将最高统治者的名称由总督改为高级专员。蓝皮书因照顾了苏丹和大资产阶级的利益而得到他们的支持。1948年1月，英国总督和各州苏丹在《马来亚联邦协定》上签字，并和各州苏丹签订州协定。

1956年3月英国政府代表、各州统治者苏丹的代表以及经选举产生的联邦政府的代表在伦敦召开制宪会议，达成了准许马来西亚联邦于1957年8月31日前独立的协议，新联邦包括了9个马来州以及槟榔屿与马六甲两个殖民地。制宪会议组织了一个宪法委员会草拟新的马来西亚联邦独立之后的宪法。1957年5月9日，联邦政府代表团再次前赴伦敦参加制宪会议，就新宪法的内容与形式问题达成了原则协议。经此协议，《马来亚联邦宪法》草案首先获得各州苏丹会议和联合邦行政会议的通过，于1957年7月2日在吉隆坡公布，8月31日生效，联合邦于同日宣布独立。

1963年9月16日，马来西亚联邦成立，沙巴、沙捞越、新加坡加入该联邦（新加坡后于1965年脱离联邦），《马来亚联邦宪法》即改名为《马来西亚联邦宪法》。此后，马来西亚联邦会议以宪法修正案形式多次对宪法进行修订。1983年宪法修正案将联邦法院更名为最高法院（1994年又改称联邦法院），一切民刑事案件都不再上诉至英国枢密院；最高元首宣布紧急状态，必须经总理提出建议，不得单方面行使这一权力。该修正案因限定了最高元首的权力而被拒绝签署，进而引发了一场政治危机。1984年1月召开的联邦议会会议上经过斗争和妥协，又通过一项新的修正案，恢复了最高元首可以根据自己的意愿宣布紧急状态法令的权力，另外规定了最高元首对议会呈递的法案最多只能拖延30天，法案在30天之后将自动生效。1993年宪法修正案废除了苏丹个人的司法豁免权，规定设立一审终审的特别法庭，根据普通法律审理涉及最高元首和苏丹们的任何刑事和民事案件；赋予国会议员公开评议王室事务的权力（除宣扬废除君主立宪制外）。1994年宪法修正案规定，最高元首必须接受及根据政府的劝告执行职务。这些修正案通过分散国家权力，推动了马来西亚政治的民主化进程。

二、现行宪法的结构与内容

《马来西亚联邦宪法》由14章181条和13个附表组成。这部宪法的特点是受到英国宪法和美国宪法的双重影响。宪法中关于国家体制基本框架的规定，如君主立宪制、责任内阁制、下院多数党领袖组阁、国会两院权力的分配等，基本上仿效英国的制度。宪法中关于中央（联邦）与各州的关系的规定，如实行联邦制、联邦和各州的权力划分、各州均有自己的宪法和法律等，则受到美国宪法的影响。

作为根本法，马来西亚宪法确认了国家制度和社会制度的基本原则，规定了马来西亚的政体、国家结构形式、公民基本权利和义务、国家机关的组织与活动的基本原则、制定法律的基本原则和程序等，具有最高的法律效力，是国家一般立法的基础。其主要结构如下：

第一章联邦的州、宗教、宪法地位（共4条）。规定联邦的名称、州和领土，新领土的加入；伊斯兰教为国教，但其他宗教也可以和平与和谐的方式在联邦境内任何地区开展活动；宪法为联邦最高法律。

第二章公民的基本自由权（共9条）。主要内容：公民人身自由权不得非法干涉，禁止奴役和强迫劳动；享有言论、集会、结社、宗教信仰等自由及法律面前人人平等；刑法不得溯及既往和重复审判，平等受教育权和财产权利保障。

第三章公民资格（共18条）。该章详细规定了公民资格的取得和公民资格的终止。

第四章对联邦、国家机构、国家元首等作了规定（共38条）。

第五章规定了各州统治者和州元首的排名次序，各州对宪法的保证和立法会议的特权（共3条）。

第六章规定了各州与联邦的关系（共23条）。

第七章规定了各州和联邦的财政制度（共17条）。建立统一基金，建立年度财政报告、审计报告制度，设立稽核长。

第八章是关于选举（共8条）。规定了选举的程序，设立选举委员会，规定选举委员会的主要职权、选区划分和选民资格的限定。

第九章对联邦司法权的归属，联邦法院和高等法院的组织及其法官做了规定（共11条）。

第十章规定了公共服务的范围（共17条）。公共服务包括：武装部队、司法与法律服务、联邦普通公共服务、警察部队、铁道服务、上述的联合公共服务、各州公共服务、教育服务。依照这一范围分别设立相应的公共服务委员，并对各委员会的服务条件、职权、公务员退休保障等做了规定。

第11章规定了对付颠覆、有组织的暴乱及危害公众的行动与罪行的特别权力与紧急权力（共3条）。议会有权进行对付颠覆及危害社会秩序的立法，宣布国家紧急状态的权力属于最高元首等。

第12章总则及其他（共10条）。规定了马来西亚国语为马来语，关于马来族及沙巴州和沙捞越土著的特殊地位和特殊权利。联邦首都为吉隆坡，以及与英联邦其他国家的互惠等。

第13章关于临时条款与过渡条款（共9条）。

第14章是有关统治者君主权等的保留（共1条）。规定了各州统治者在其领土内所享有的君主权、特权、权力与管辖权继续保持不变。不得在任何法院对任何一州的统治者本人提出起诉。

13个附表规定了正、副最高元首的选举资格、选举程序；统治者会议的组成、议事规则；中央与地方权力的具体划分及州宪法应增补的条款；选区划分的程序；公民、正副最高元首、统治者会议成员、议会议员的就职与效忠誓词等。

三、宪政体制

君主制、民主和伊斯兰教三者为马来西亚的民族凝聚、社会和谐与政治稳定提供了有力保障。君主制提供了社会凝聚力的源泉，是马来人政治统治的象征，凝结了马来文化核心价值观，其受制于宪法并以马来人的幸福生活为社会维度。君主制就其本质而言，是调和各种极端主义的缓释机制，是宪法程序的基岩。民主为选民自由选择治理方式提供了渠道，民选政府与民主议会保证了政治中立与公正。伊斯兰教为社会提供了道德指南，统治者是州伊斯兰教首领，依据正义和某些普世价值解释的伊斯兰教义，提供了权力的另一种约束力。

马来西亚实行君主立宪制。国王作为最高元首处于马来西亚政治结构最顶端，是联邦最高领导人，掌握最高立法、行政和司法权，是武装部队的最高司令，也是联邦直辖区和马六甲、槟榔屿、沙巴、沙捞越四州内伊斯兰教领袖。最高元首是在九个世袭苏丹中选举产生的。一位苏丹只能出任一次最高元首，任期五年，但得随时书面向统治者会议提出辞呈，或由统治者会议罢免之，并在不继续成为统治者时，停止任何职务。在大多数问题上，最高元首根据内阁的建议行事，因此，实际有效的行政权归内阁所有，最高元首身处王位但不行使统治权。

统治者会议是马来西亚特有的一个机构。它是根据1948年马来亚联邦协议于同年成立的，由玻璃市、吉打、霹雳、雪兰莪、森美兰、柔佛、吉兰丹、丁家奴和彭亨等9个州的世袭苏丹以及马六甲、槟榔屿两州州长组成。1963年之后，沙巴和沙捞越两个州的州长也成为统治者会议成员。根据联邦宪法第38条第2款，统治者会议的主要权力包括：选举产生正、副最高元首；对国家政策、法律、官员任命和宗教等问题进行审议；未经该会议同意，不得通过直接影响统治者特权、地位、荣典和称号的法律。1993年废除苏丹们的人身豁免权及设立特别法庭后，统治者会议还拥有了指定特别法院法官以及宣布大赦、缓刑、免除债务、减刑等宪法权力。

马来西亚采用英国式的责任内阁制形式，联邦内阁是最高行政机关。内阁组成由议会中占多数席位的政党决定。每次大选之后，最高元首任命多数党领袖为总理，授权其组阁，并在总理的建议下，任命部长、副部长等政府成员。内阁集体向议会负责，并定期向议会报告工作。当总理不再获得下议院信任时，必须提出内阁集体辞职，除非最高元首应总理要求解散议会。

马来西亚的议会制度受英国议会制度影响较大，议会拥有较大权力。根据宪法规定，享有立法权的联邦议会由最高元首及两院，即上议院及下议院组成。上议院由每州立法议会选派的议员和最高元首在总理推荐下任命的各行业精英、少数民族和土著居民的代表组成，其任期不受下议院解散的影响。下议院由选民直接选举产生。一项法案在下议院通过后，须交上议院通过，然后呈交最高元首批准。与之相对，州立法议会实行一院制，由民选议员组成。

马来西亚的联邦制有着强烈的中央集权色彩。宪法将绝大多数权力赋予联邦政府，保证了联邦政府的优势地位，同时在联邦和州政府的权力分配中，又避免了强有力的联邦政府侵蚀州政府基本、独特职能而破坏联邦制结构的可能。联邦宪法以附表9的形式明确规定了联邦管辖事项、州管辖事项以及联邦与州共同管辖事项的具体内容，中央政府对各州拥有较大的控制权。在立法方面，联邦议会如果认为任何一州长期忽视联邦宪法或州宪法的任何事项，可以立法的方式保证有关规定的实行；如果州宪法中未包含联邦宪法所规定的“必要条款”，议会可随时立法使必要条款在该州生效，并废除与必要条款相抵触的该州的法律条款；如果州法律与联邦法律发生冲突，以联邦法律为准。联邦议会甚至可以在三种情况下为州制定法律：为履行联邦同其他国家所缔结的条约、协约或协定，或为履行联邦为其成员国的国际组织的任何决议；为促成州之间法律的统一；应任何州立法议会的请求。在行政方面，联邦政府设立了全国地方政府委员会、国家财政委员会、国家土地委员会来协调联邦与州之间的关系。同时，联邦还拥有对各州的检查、建议权以及对州事务的视察权。关键的是，联邦政府掌握了对各州财政的控制，州政府的收入主要依赖于中央拨款，其财政支出亦受中央控制。州政府机构规模、工作人员薪酬的改变需经中央政府同意；州政府必须向联邦政府贷款或经联邦政府批准向其他财源贷款。各州之间的地位与权力也存在很大的差异。如东马来西亚两州与西马来西亚11州相比，前者自治权较大，后者较小。而在西马来西亚11州中，前英国海峡殖民地及马来联邦辖下的州的自治权比前英国马来属邦所属的州的自治权要相对较小。总而言之，马来西亚的政权运作过程更近似于中央集权制。历史上英国当局的集权统治是其重要渊源之一，而独立以后联邦所面临的社会政治环境、采取的紧急状态措施以及一党支配政局的状态等，均对中央集权起了促进作用。