第三节 1949年以前中国宪法的产生和发展

一、宪政问题在中国历史上的提出

中国传统政治的本质是一种专制政体已是不争的事实；中国“法制”自古发达、却无法治之实也已成定论。既无民主传统、又无现实的民主政治基础、所以中国历史上素无产生民主宪政的土壤。尽管中国古籍文献中早出现过“宪法”一词、但如前所述、它们与现代意义的宪法是完全不同的概念。

宪法、对于中国、是在近代从西方继受而来的。这种继受、不是主动而是被动、中国人对宪政问题的思考正是由西方的侵略开始的。鸦片战争以后、面对西方的铁甲火炮、中国面临着救亡图存的境况、为了自强自救而开始了在屈辱中学习西方的历程。从洋务运动到戊戌变法、中国经历了从取法西方的兵器、声光化电之技到师西方宪政之术的重大转折。近代意义上的宪法概念正是伴随着这一过程传入中国的。

中国宪法的历史表面上呈现为一个个宪法性文件的诞生、实际上是中国人对宪政文化和宪政理论的不断的解读过程、不断地深入认识的过程。

正如同荆知仁先生所说的、中国在清朝所遭遇的维新立宪问题、在精神本质上实在是一个政治文化的变迁问题、即从传统的专制政治文化走向民主的政治文化问题。而这样的认知是从1840年（道光二十年）的鸦片战争到1906年清廷宣布仿行宪政（光绪三十二年）六十年间因对外大量的失败而付出丧权辱国的代价换来的。只是模仿一种外来的政治文化、其形貌易得、其精神则难求。当一种政治文化的相关基本信念、未经过有效性的社会化过程、升华为人生或日常生活的基本信念之前、其形貌性的制度、是很难产生预期性的功效的。直至今天、宪政精神的内化在中国仍是一个问题。

二、中国宪政思想的萌芽及发展

立宪运动虽以光绪末年为起点、但有关宪政思想、早在鸦片战争前后就发生。粤人梁廷栅曾著书《合众国说》、对美国政治备致倾慕。中国最早使用宪法一词的是19世纪80年代的改良主义思想家郑观应、他在其所著的《盛世危言》一书中提出立宪和实行议会制的主张。同时、一批知识分子像王韬、钟天纬、薛福成、陈炽等人认为西方的强大富足蕴藏在西方的宪政及其文化之中。可以说、他们是认识到中国与西方的差距不在技术而在制度的第一批人。在这段时期、思想界言论所表现的特点一是抨击专制政体的不当、二是介绍西政的足取之处。但是、在他们那里、宪法更多的是基于强国的需要、而不是对王权的认识而发生；而且无论介绍或陈述都要依托古制。这些议论都发自在野士大夫或使节、很难达到朝廷、因此不能对朝政发生积极影响、但对社会产生了一定的教育作用、以致五四以后、宪政文化的核心自由主义思潮在中国形成潜流。

中国的自由主义、从来没有经过西方古典自由主义的知识洗礼、从五四时代开始、便表现出明显的新自由主义倾向、力图将自由主义与社会主义加以某种调和。另一种思潮是社会民主主义。这一流派原来在西欧属于马克思主义系列、是其右翼的修正派。但中国的马克思主义从一开始就全盘接受苏俄的列宁主义、缺乏社会民主主义立足和发展的空间。相反、社会民主主义在中国倒是在自由主义知识分子中间获得了滋长和影响。其理论中坚是梁启超为首的研究系一脉、最主要的代表是张君劢和张东荪、以后还有罗隆基、储安平、潘光旦、萧乾等一大批自由知识分子。他们有很强的民族观念；主张政府应当由国民代表会议选举、各党领袖参加组成；私有财产是个人谋生存安全的基础、同时共有财产则为调整私人经济、谋社会公益的条件、国家应实行计划以消除贫富不均。他们还主张直接实行宪政、提倡政治的谅解和宽容。

但是、中国的自由主义宪政思想一直没有成为主流思想。而对于更多的中国人来说、伴随着屈辱历史的记忆“使得许多中国人尽管懂得‘师夷之长技’的道理、但还是对盎格鲁撒克逊式的自由民主主义体制保有深深的戒备乃至潜意识的反感。其结果、自由的道理不得不服从自卫的道理、民主主义的问题常常被扭曲成民族主义的问题”。正如刘小枫所言、中国士大夫试图理解西方宪政的精神的努力、已被“科学主义的理性精神和民族主义的国家伦理窒息了”。从上面的简略介绍中可见、中国宪政思想和文化从来没有把握住宪法宪政思想的最核心处。也许正是不能澄清的思想、导致了立宪过程的辗转和挫折。

三、1949年以前的立宪运动实践

第一阶段：清朝立宪运动

（一）从戊戌变法到五大臣出洋考察

清朝末年、帝权过重、吏治不修；军事失利、外患加重。尤其1895年“甲午战争”以及此后的“马关条约”震撼了中国知识分子、使许多改良主义者认识到制度建构的重要性。一时间西学在朝野上下蔚然成风。1900年康有为、梁启超提出“伸民权、争民主、开议院、定宪法”等主张、并影响了光绪皇帝、从而掀起了“戊戌变法”运动、中国的宪政运动已然起步。1898年光绪在维新思想的影响和慈禧太后的默许下施行“新政”、在短短的一百多天颁布了110条维新法令、这就是“百日维新”。新政主要涉及官僚机构的精简、财政制度的集中、官吏选拔制度的变革、满族特殊待遇的取消等内容。新政因深深触动满清统治者的切身利益而被以慈禧为首的保守势力镇压、光绪皇帝亦被软禁。在当时的清廷、唯慈禧有变法的观念、日后的立宪才成为可能、而迫使慈禧立宪的原因主要有：

其一、百日维新的失败更使得宪法观念在中国知识阶层得以传播、民主和自由成为有志之士代民诉求的政治口号、以康有为为首的君主立宪派极力呼吁“立行宪法、大开国会、以庶政与国民共之”；其二、孙中山等人领导的革命活动对清政府的专制统治构成极大威胁；其三、西方国家以中国法律野蛮残酷为由、拒不接受中国法律的约束；其四、1900年慈禧欲以“义和团”与西方列强抗衡的运动失败后、保守派也意识到不改革无以出路、张之洞、荣禄、刘坤一等均奏请变法。部分朝臣疆吏回应社会舆论热烈讨论立宪问题、也纷纷以立宪为请。正是在内扰外困的境遇下、慈禧治下的清政府才不得不为民主宪政的实验。

1905年6月清廷选派载泽、戴鸿慈等五大臣出洋考察宪政。并仿照日本明治维新设立宪政调查馆、以便“延揽通才、悉心研究、择各国政法之于中国治体相宜者、酌斟损益、纂定成书、随时呈进、候旨裁定”。

五大臣分两路分别对欧美各国以及日本进行考察、于1906年7月回国。考察归来的大臣都同声要求仿行宪政、载泽在奏折中把君主立宪制的好处归纳为三、一曰皇位永固；一曰外患渐轻；一曰内乱可弭。清朝政府终于决定作一尝试。

1906年7月13日、清廷颁布“仿行宪政”的上谕、确定预备立宪的原则是“大权统于朝廷、庶政公诸舆论”。并着手改革官制、另设资政院、以便“博采群言”；设审计院、以“核查经费”。1907年开始筹设的资政院、是议会的基础、资政院可以决议国家财政预算案、税收、法律等事宜；同时各省也设立谘议局、作为地方议会性质的机构。1908年8月27日颁布《钦定宪法大纲》、1909年颁布《资政院院章》、1910年10月资政院正式开会。1910年立宪派连续发动三次大请愿、要求提前召开国会、成立责任内阁。各省督抚鉴于形势严峻、纷纷要求政府从速建立国会和内阁。清廷被迫把预备立宪的期限由九年缩为五年、并于1911年5月成立内阁。因13名内阁中、皇族5名、且重要权力均由皇族掌握、故称“皇族内阁”。“皇族内阁”使立宪党人大失所望。

清廷倒行逆施、越发失去人心和威信、危机四伏却不自知。1911年5月、清廷将全部私人铁路干线收归国有、并与外国列强签订借款协议、使之通过借款或直接投资获得修建中国铁路的垄断权。这些被视为卖国行径、于是全国保路运动如火如荼、同时革命暴动的势头也蔓延全国。1911年10月10日、武昌起义爆发、许多省纷纷宣布独立。是为辛亥革命。清廷于10月30日被迫下诏罪己、释放自戊戌变法以来的一切政治犯、承认革命党为正式政党、命令资政院起草宪法、于是1911年11月《十九信条》出台。

（二）《钦定宪法大纲》和《宪法重大信条十九条》

1．《钦定宪法大纲》

《宪法大纲》、即《九年预备立宪逐年推行筹备事宜谕》、是清王朝拟定宪法条文的原则或纲要。《大纲》分为正文“君上大权”（14条）与附录“臣民权利义务”（9条）。其主要内容是：（1）规定君主神圣不可侵犯；（2）规定君主总揽统治大权；（3）规定臣民的各项权利义务、如“臣民于法律范围内、所有言论、著作、出版及集会、结社等事、均准其自由”、“臣民非经法律规定、不得逮捕监禁处罚”、“臣民应专受法律所定审判衙门之审判”、“臣民之财产及居住、无故不加侵害”。随后规定臣民有纳税、当兵、遵守国家法律的义务。

在《结社集会律》中规定、各种集会、凡与政治和公事无关的可以照常设立；如“宗旨不正、违犯规则、或有滋生事端、妨害风俗之虞者”、轻者解散、重者处罚。这样、《大纲》中赋予的结社自由、因此规定而无法行使了。

2．《十九信条》

全称《宪法重大信条十九条》、它虽然没有规定人民的权利、但实质性地限制皇帝的权力。《十九信条》与《钦定宪法大纲》相比有很大区别。第一、《宪法大纲》的精神与绝对君主制相去几微、而《十九信条》可视为虚君责任内阁的拓本。内容上、《十九信条》缩小了皇帝的权力、扩大了国会的权力、实行类似于英国的责任内阁制、如规定“皇帝之权以宪法规定为限”。第二、《十九信条》是一种临时宪法、具有法律效力、它实际上是我国历史上第一部宪法。第三、《宪法大纲》以日本宪法为参本、而《十九信条》则是仿照“英国之君主宪章”制定。

按《十九信条》的内容、本可有安邦定国之功、但它来得太晚、再也不能让人信服、对时局也无挽回之力。

（三）总结

清末的预备立宪活动自光绪三十一年肇始、至宣统三年清帝逊104位终止、前后不过七年的时间、虽然有始有终、却没有产生具体的结果。在制度上、除了略具雏形的司法体制外、其他的影响实在乏善可陈、但清末立宪史在中国的政治史上却有其特殊的影响。首先、从形式上看、清末立宪运动通过设国会、立内阁、建法院等等举措、重构了国家政治制度；从实质看、它所代表的却是要改变中国传统政治形态的基本精神、要以近代西方的民主政体取代专制政体。从这种意义上说、它还是中西文化交流中的一件大事。其次、它也是中国法制近代化过程的开端。整个立宪过程、除一些廷臣疆吏的努力外、许多在野士大夫如梁启超、郑孝胥等积极宣传倡导、各省代表也是再三请愿、他们的表现播下了庶人与政的种子、也隐喻着对社会宪政的启蒙教育。

不管怎样、清末立宪运动毕竟是中国宪政运动的起点、《钦定宪法大纲》也是中国第一个用了“宪法”名义的官方文件。从此、立宪不只是有志之士的政治信仰、而且成为当时和后世中国政治上最基本的不可抗拒的主流。

第二阶段：民国初年从南京临时政府到北京政府时期立宪运动的演变（1912—1928）

中华民国大体可以分为三个阶段：第一阶段、南京临时政府时期（1912年）；第二阶段、北洋军阀统治下的北京国民政府时期（1912—1928年）；第三阶段、蒋介石统治下的南京国民政府时期（1928—1948年）。

民国初年以降的共和运动、一直是以立宪为革命建国的指归。故1911年3月的《中华民国临时约法》明确规定了制宪的期间。自从临时政府的政权辗转至袁世凯、曹琨、段祺瑞等武夫之手、他们都不敢公开反对立宪、反而以实施宪政作为其巩固权位的幌子、于是有袁记约法、曹琨宪法、段祺瑞之《中华民国宪法草案》等。所以从辛亥革命胜利到国民党北伐成功的十多年间、具体的立宪活动虽然时作时辍、但整个民国时期的立宪运动则是若断还续。

北京政府时期的立宪运动相当令人失望。天坛宪草自1913年冬定稿后、审议工作屡遭挫折、直到1923年10月才以贿选宪法的方式得以公布。这就是中华民国也是中国的第一部正式宪法。因为这部宪法是在政治失序、军阀纷争、贿选窃位的情形下产生的、它缺乏普遍的公信基础、所以自始至终没有获得各方政治力量的承认和尊重、尽管单在内容上它可称含有宪政之精神实质。该宪法在1924年冬的奉直战争之后、被段祺瑞临时政府废弃。此后军阀割据混战、纵横离合、以及立宪运动遭受干扰破坏所构成的光怪陆离的历史画面、被荆知仁先生视为民国政治史的黑暗时期。

（一）《中华民国临时约法》

1．产生的历史背景

1911年辛亥革命在中国南方结束了最后一个封建王朝、1912年1月成立了南京临时政府。南京临时政府依《中华民国临时政府组织大纲》组建、孙中山就任临时大总统、从此宣告了中华民国的诞生。但此时清朝皇帝却未退位、南北对峙局面又一次在中国的历史上出现。凭借在天津小站为清廷训练北洋军队起家并握有清廷实权的袁世凯甚至也被革命党视为当时最为合适的总统人选。袁世凯1901年继李鸿章后受任直隶总督和北洋大臣、袁虽出卖光绪皇帝的维新运动、但于立宪运动他也是主要的推动者。在当时各省所成立的咨议局、亦均为亲袁人士掌握。1908年袁世凯被摄政王载沣强迫下野。武昌起义后、清廷不得已又重新任用袁世凯。论实力和经验、当时纵然是同盟会的汪兆铭和黄兴都认为总统一职非袁莫属。孙中山也多次致电袁世凯、称清帝退位即解职以待袁氏。袁世凯深知自己的分量、他采用了对革命党和列强以“赞同共和”、对清廷以“养敌逼宫”的方式推翻帝制、攫取了辛亥革命的果实。但对于政治智能多半不离《资治通鉴》的袁氏、革命党人尚存戒心、为防止袁世凯专权独裁、在孙中山的倡导下、1912年3月颁布了《中华民国临时约法》。

2．《临时约法》的主要内容和历史地位

《中华民国临时约法》是规范权力的最初尝试。约法共有7章56条、确定了民主共和的国家制度。根据“三权分立”原则、规定由参议院、临时大总统、国务院、法院等行使统治权。第二章比较充分地规定了人民的权利和义务。约法除了现代民主共和国所应有的主权、人权、治权、疆土、法院以及模仿美制两院制的国会等一般性条款外、最引人注目的是临时政府的模式由原来的美国式的总统制改为法国式的内阁制模式。约法规定、内阁总理直接向国会负责、因此大总统就成为虚位元首了。另外、约法还规定了严格的修改程序、约法得由参议院2/3以上议员或临时大总统的提议、经参议员4/5以上的人出席和出席议员的3/4同意方可修改。如此严格的程序、如同改《组织大纲》的总统制为内阁制一样、是为了限制袁氏的权力而设置的。

一般认为、《中华民国临时约法》是我国第一部具有资产阶级民主共和国性质的宪法文件。实际上、在《临时约法》之前已有《中华民国临时政府组织大纲》、故它是中华民国南京临时政府的第二个宪法性文件。从形式上看、它与此前的《组织大纲》有所不同、它已经有了总纲、民权条款及法院的专章规定；在内容上、以根本法的形式、确立了“主权在民”、“人人平等”、“三权分立”等民主共和原则、树立了封建专制和个人独裁均为非法的民主观念；从其制定过程和成文内容看、它是中国一部真正符合法治精神的宪法、为人们提供了与纲常礼教截然不同的价值取向。

但是、对于制约袁世凯的立法初衷、约法却是失败的。这一方面有约法自身的缺陷。《临时约法》起草比较仓促、它所规定的内阁制很不完全。它没有规定议会的不信任表决和内阁解散议会的权力；总理基本上是总统的助手并受制于参议院的弹劾；关于对法律法令的副署制度的规定在行文上也存在歧义、从而被袁氏利用来摆脱议会控制。当然约法的失败的更为主要的原因是中国的政客们没有信仰和尊重规则的传统、约法不过是政治筹码而已、当约法束缚自己的权力、甚至不必费劲修改它、撕毁即可。

（二）天坛宪草

1912年3月、袁世凯设局改南京就职为北京就任临时大总统。1912年4月参议院决定迁移北京、此后参议院通过、总统公布了《国会组织法》、《众议院议员选举法》和《参议院议员选举法》。1913年、第一届国会正式成立、由同盟会改组的国民党占议席45%、居各党之首。

国民党力图通过宪法来约束袁世凯的权力、袁则竭力摆脱国民党和约法的控制、于是袁和国民党之间就先选举正式总统还是先议定宪法发生争执、后国会绝大多数议员赞成先定宪法。于是1913年6月、参议院首先议定由两院各选委员30人组成起草委员会。在60位起草委员中、国民党以24人居先。宪草委员中、分为反袁派33席和拥袁派27席、因此袁世凯唯恐宪草对其不利、先以御用宪法研究会以暗示、失败后又捕杀国民党议员、宪草会国民党委员被杀被捕者达6人。宪草会为使工作有一结局、匆匆三读于11月1日将草案提交宪法会议。是为《中华民国宪法草案》、即“天坛宪草”。该宪草进一步肯定和完善了《临时约法》。但其审议工作在袁蓄意阻扰下无从进行、直至1906年袁氏去世方启动审议程序、到1923年10月10日公布。

（三）1914年的袁记《中华民国约法》

1913年3月20日国民党领袖宋教仁遭到暗杀、有证据证明国务总理赵秉钧为幕后指使者。国民党内部分为和、战两派、黄兴主张法律解决、孙中山主张武力讨伐。不久又因袁氏未经国会批准擅自和五国银行签订《善后借款合同》、共同导致讨袁的“二次革命”发生。从《临时约法》到“二次革命”、对美国式的共和国体的共同认可、在袁世凯的倒行逆施和讨袁声中烟消云散。这真是中国之不幸。

袁世凯镇压革命后乘机削藩、利用各地武夫的压力和国民党失败后委曲求全的心理、迫使国会先行制定《大总统选举法》。1913年10月6日、中国举行历史上首次“总统大选”。袁成为中国首届“民选总统”。袁任总统后、为阻止“天坛宪草”的审议通过、悍然解散国民党、瘫痪国会、毁弃《天坛宪法》。继而袁造御用国会。1914年的袁记《中华民国约法》就此出台。

“袁记约法”采用总统制、把国家的各项权力集中在大总统一人手中、总统拥有行政、立法、司法、财政、军事等一切大权。在形式上总统的某些权力、虽然还要经过参政院的同意、但依照组织法、参政院不过是个由钦命人员组成的御用咨询机构、根本不足以制衡。这种总统集权制几近封建帝制、只不过贴上了“宪法”的标签而已、宪法本应具有限制权力的特点在此消失殆尽。“袁记约法”实是站在宪法精神的对立面、它为袁世凯实行封建军阀独裁统治提供了合法依据、也为袁世凯复辟帝制铺平了道路。

新约法1914年5月1日正式公布。1914年底重新修正的《大总统选举法》、改总统任期为10年、并取消连任限制、总统继承人由现任总统推荐给总统选举会。这样袁实际上成为其职务可以世袭的终身大总统。此后、袁称帝的居心在其子袁克定及其幕僚杨度的怂恿下日益膨胀、他们利用总统顾问、美国学者古德诺“共和和君主论”一文、演出一场从共和回潮帝制的闹剧。1915年12月12日、袁氏再三“推辞”后“不负众望”而称帝。但因各方反对、1916年3月22日、袁被迫取消帝制。因各省独立依旧、讨袁声不绝于耳、6月6日袁世凯积愤而死。

（四）1923年的《中华民国宪法》

袁世凯死后、黎元洪重新召集1914年国会以完成制宪。对“天坛宪草”的审议程序于1906年8月1日依照宪法会议规则、交付三读通过。期间经历许多纷扰和干涉、主要原因是军阀混战不停、政党的纵横离合、主要事件有大总统选举法的提前制定、国会的第二次被毁、张勋的复辟之变、国会的改造、南北的对峙、省宪运动、曹琨贿选。最后还是在贿选的情形下、将尚需二读的宪草、草草完成三读。

1923年10月、曹锟以制宪为辞（因反曹而南下的议员大多热心制宪）、以重贿为饵（据说以5000—10000元收购一张选票的办法）、贿赂国会议员、勉强凑足法定人数、当选为大总统。这些国会议员或为实践诺言、或为掩盖受贿真相、不得不对制宪事宜有所交待。在10月5日选举总统之后、匆匆地把宪草于三日之内完成二读与三读程序、并于10月10日、曹琨就职之日、予以宣布。《中华民国宪法》由此而来、它又被人们称为“曹锟宪法”或“贿选宪法”。它在形式上是中国第一部正式宪法、但一直未施行。

《中华民国宪法》共13章141条、它是以“天坛宪法草案”为蓝本、是北洋军阀统治时期比较完备的一部宪法。与“袁记约法”相比、具有下列主要特点：

1．仿照西方宪政制度的内容、规定“中华民国永远为统一民主国”。在政体上按三权分立原则建构中央国家机关、设国会、总统、国务院及法院。

2．规定了比“天坛宪草”更为完备的责任内阁制。

3．采用地方自治制度。该宪法划分了中央与地方的权限、列举了属于中央与地方管理的各种事项。它反映了中央直系军阀对地方各派军阀的一种妥协和让步。

“曹锟宪法”极尽宪法的华美辞藻、尽采西方宪法文本上的精华、但其制定和颁布、丝毫没有妨碍曹锟在实际上建立军事专制独裁政权、它是一部只公布却始终未被施行的宪法。

（五）1925年的《中华民国宪法草案》

曹锟倒台后、皖系军阀头子段祺瑞当上了“中华民国临时总执政”。他一上台就声明“传统已坏、无可因袭”、随后下令撤销曹锟的“贿选宪法”、并宣告《临时约法》失效。1925年8月3日成立“国宪起草委员会”、负责起草宪法、经过4个月的起草活动、就制定出一部《中华民国宪法草案》、并于12月11日三读通过。本宪法草案最引人注目的是它建立了“国事法院”、由最高法院院长和4名成员以及参议院选出的4人组成、代表中国最早的宪法诉讼模式。由于拥有“议决宪法权”的国民代表会议召开之前段祺瑞政府便垮了台、所以这部宪法草案也就胎死腹中了。

纵观民国初期的立宪活动（包括20世纪20年代的作为近代中国最早联邦主义构想的省宪运动）、按荆知仁先生的总结：“虽有堂堂正正的开始、却在战乱中无声无息地结束、于是向历史交了白卷。”

第三阶段：南京国民政府的立宪活动（1928—1948）

国民党的立宪是以孙中山宪政理论即“五权学说”和“宪政三阶段论”为理论基础的。“五权”即在西方的立法、司法、行政三权分立的基础上、另增设中国固有的考试权与监察权。宪政三阶段是指把实现宪政的过程分为“军政”、“训政”、“宪政”三个时期。（1）军政时期、即以军事手段夺取政权、争取民权、构成宪政之政治基础。（2）训政时期、即开启民智、训导国民认识民主、为实行宪政准备社会基础。训政以一省军政完成为开始、训政的基本方法是分县自治、即以县为单位施行民生主义和民权主义、包括选举、创制、复决与罢免权。（3）宪政时期、即还政于民、实行五权宪政制度。按照孙设想、任何省内的所有县完成自治、该省便完成训政进入“宪政开始时期”、中央即应允许该省国民代表选举省长。孙中山的宪政理想是其矛盾思想的产物、他一方面真切希望给人民以直接民权从而实现真正民主共和、但另一方面他又看到国民素质低下、尤其是中国民众的麻木、散漫、分裂。他所设置的“考试院”本身就是对人民缺少信任、对民权缺乏信心的表现。

国民党的立宪过程正是经历了军政、训政、宪政三阶段。孙中山的“训政”最终成为蒋介石“以党治国”的政治体制。

（一）1931年《中华民国训政时期约法》

南京国民政府1928年北伐成功、这意味着“军政”的结束、“训政”之开始。这段时期、中国政局存在多党制。当时国内的主要党派、除国民党及无党派人士外、还有中国共产党、中国青年党、国家社会党（后改组为民主社会党）及中国民主同盟。对于国家宪政建设问题、政党间各有不同见解和主张。国民党遵循孙中山训政之主张、并归纳为：其一训练人民行使政权；其二从事非常之建设；其三防止反革命派的活动。第一、二项认为是建立宪政社会的需要、第三项被解释为巩固获得政权的需要。这两项工作以县自治为单位、具体内容有推行人民参政训练；推行经济和社会建设、包括开设富源、定地价、开垦荒地、修道路、设合作社、设学校以及清户口等等。孙中山的社会建设是“民权初步”的训政主张、其合理性在理论上受到一些英美学者的肯定、但为国民党和国民政府所实践的历史因各种因素而显得不尽如人意。

1928年10月3日、国民党中央常务会议根据蒋介石的“谋中国人民思想统一、必须以党治国”的方针、制定《训政纲领》。《训政纲领》规定由国民党“训练国民使用政权”。这不仅引起其他党派的反对、也引起国民党内部各派的不同意。1930年底、汪精卫等自行组织7人宪草委员会、制定《中华民国约法草案》又称“太原约法草案”、无形中推动南京制宪。蒋介石一面排除异己、一面主张召开国民会议、制定训政时期约法。1931年5月5日、国民会议召开、会议通过《中华民国训政时期约法》、并于同年6月1日由国民政府公布。从约法产生的背景及经过看、除了对孙中山之遗训并无争议外、可以说《约法》是当时国民党内部政治斗争的产品。

《约法》的主要特点有：（1）对于人民自由权利、除了宗教信仰外、都采取间接保障主义、即人权的保障有赖于法律、而政府亦可以法律限制人权。（2）在国民政府组织法外、将1928年的《训政纲政》全文载入、再度确定训政时期的党治形态。历史中国民党治下的党治形态的主要表现有：政权由党代表行使；政府由党产生；政府对党负责；主要法律由党建议修正及解释；国民党中央委员会行使约法的解释权。（3）在政府组织方面、国民政府设置五院、在体制上采取委员制、但国民政府主席代表国民政府、五院院长及各部部长均由主席提请国民政府依法任免、所以总统制色彩浓重。

《训政时期约法》是国民党统治时期的一个重要文件、其有效期一直延续到1946年《中华民国宪法》的公布实施、尽管期间有过“五五宪草”的修订。

（二）1936年的“五五宪草”

在国民党所奉行的理论和主张中、训政应该只是进入宪政的必要过程。这个过程在时间上的久暂、孙中山有“以六年为限”的设想。所以国民党三届二中全会曾于1929年作出训政期为六年的决议。不过国民党的训政方略、并未能为党外人士所接受、国民党内部不少人士也在“九一八国难会议”的提案之机提出促成宪政的提案、多达六类十三案、主张应当结束“训政”、召集国民大会、制定宪法、实行“宪政”。1935年10月国民党中央全会通过制宪五原则、责成立法院从速起草宪法草案。宪草委员会由孙科任委员长、张知本、吴经熊任副委员长、委员37人组成、并聘请王世杰等人为顾问。1935年10月几经初审之后的宪草由国民政府转送国民党中央审议、最后由国民政府于1936年5月5日将《中华民国宪法草案》明令公布、又称“五五宪草”。

“五五宪草”历时三载八易其稿。全文共8章148条、依次为总纲、人民之权利义务、国民大会、中央政府、地方制度、国民经济、教育及宪法的施行修正。其主要特点有：（1）国体上规定“中华民国为三民主义共和国”、这是在宪法中将某种特定的意识形态作为国体实质的开始、实际上是开了利用宪法实行“党治”的先河。“五五宪草”使国民党意志成为宪法的最高原则。（2）宪草关于民权的保障做了三类规定：第一类规定身体、居住、迁徙、言论、通讯、信仰、集会结社等自由为宪法列举保障之权利自由；第二类为概括的规定、即宪法所未规定的民权、在不妨碍社会秩序及公共利益的范围内、亦均受宪法之保障；第三类宪法所规定的民权、虽然都可以以法律予以限制、但限制民权之法律、其本身内容、必须以“保障国家安全、避免紧急危机、维护社会秩序或增进公共利益所必要者为限”、并规定法院对此有司法审查权。（3）规定“国民大会”的结构。国民大会由各县大致按人口比例选举产生、任期6年。国民大会每3年集会一次、会期一个月。其主要职能是任免和审议弹劾正副总统和其他高级官员、创制与复决立法并修改宪法。“国民大会”名为体现全体人民意志、实则因过于庞大等因素而不能有效议事。（4）采取五权政府体制。“五五宪草”规定了强总统和强政府的宪法框架。（5）在中央和地方的关系上、采取均权制。（6）设定过渡条款。

宪草公布后、国民党五届一中全会作出决议、要求国民政府于10月10日前完成国大代表的选举、并于11月12日召开国民大会、议定宪法。但制宪代表选举未能按时完成、后“七七事变”发生、抗日战争爆发、使得制宪会议一再推迟。但在抗战期间、朝野促成宪政的努力并未停止、诸如：地方自治的推行；各级民意机构建立；参政会宪政期成会、宪政实施协进会以及政治协商会议先后均对五五宪草参酌各方意见、予以部分或整体的修改。直至1946年、制定《中华民国宪法》。

（三）1947年的《中华民国宪法》

八年抗战之后、实行宪政问题仍然是中国政治生活中的一个核心话题、而国共合作事宜则成为中国最中心的问题、它决定着中国宪政的方向。1945年国共会谈的“双十会议纪要”中将举行政治协商会议视为实施宪政的步骤之一。1946年1月10日、国民党主持的政治协商会议在重庆开幕、政协的组成有国民党8人、共产党7人、民主同盟9人、青年党5人、社会贤达9人。政协组建宪草审议委员会、其成员为孙科、王世杰、王宠惠、绍力子、陈布雷等国民党员5人、周恩来、董必武、吴玉章、秦邦宪、何敬恩等共产党人5人、张君劢、沈钧儒、黄炎培、章伯钧、罗隆基等民主同盟5人、傅斯年、王云五等社会贤达5人。另有吴经熊、史尚宽等会外专家10人。

1946年1月31日以后宪草审议委员会根据政协精神制成五五宪草修正案、提出12项宪草修改原则、主要内容有：立法院由选民直接选举产生、其职能相当民主国家的议会；行政院长由总统提名、经立法院同意任命、行政院对立法院负责；司法院由大法官组成、由总统提名、监察院同意任命；中央和地方采取联邦制、分权以制、各省可以制定省宪、但不得与国宪相抵等。显然政协草案对五五宪草的主要精神及制度的设置、都有极大的改变。国民党表示难以全盘接受、并希望其他党派能谅解他们的立场和主张。国民党六届二中全会提出五点修改意见、希望制定宪法以“建国大纲”为依据、反对联邦制和议会制。经过协商、国民党意见被部分采纳、因此又达成三项协议、取消立法院的不信任权和行政院的解散权、改“省宪”为“省自治法”。这样几经审议会和政协综合组对各政党的意见的调和协商、至5月间大体定稿。1946年6月内战的爆发使审议工作告停。直至11月15日国大开幕、审议会就此前的修正案重新审议修正。在中国共产党已拒绝参加而缺席的情况下、11月19日通过了《政协会议对五五宪草修正案草案》。较五五宪草、该草案还是有相当多的改变、以致提交国民政府立法院审议时、多数委员以该案对五五宪草根本上的改变太多为由、主张应予详加研讨。但院长孙科深知政协宪草产生的不易、主张直接将该草案提交国民大会。故立法院未对政协宪草有所更改、于11月28日由国民政府提交国大审议。

1946年11月的国民大会召开之前、国共就国大代表分配名额多次协商方达成协议、国大由区域选举代表、职业选举代表、特种选举代表和各党派代表组成、共有2050名代表。各党派代表的名额分配为国民党220名、共产党190名、民盟120名、青年党100名、社会贤达70名。此后因改组国民政府等问题协商失败、共产党和民盟宣布退出政协、拒绝参加国大。故此1946年国大缺席席位349名、其中共产党和民盟占310名。国民大会对政协宪草审议26天、经过三读程序、其中对某些问题的争议相当激烈。在151条条款中、维持104条、修改40余条、增加27条。1946年底国民大会通过《中华民国宪法》、定于1947年1月1日由国民政府公布、同年12月25日施行。故此、《中华民国宪法》不以五五宪草为蓝本、而是以政协宪草为稿本。虽然在三读程序中在一定程度上回到“五五宪草”、但多多少少表明了它是一个政治妥协的产物。

该宪法除前言外、共14章175条。其主要内容是：（1）在国体规定上、规定“中华民国基于三民主义、为民有、民治、民享之民主共和国”。虽然三民主义仍是国家宪法的基础、但“民主共和国”的国体界定淡化其党治特征。（2）在政权的组织形式上、采取总统制和责任内阁制相结合的形式。宪法根据权力分立制衡的原则确立“五院制”、在“五院”之上又设国民大会。规定总统任期6年、连任不得超过两届。总统作为国家的元首、在宪法上享有许多权力；不过总统对戒严、大赦、宣战、媾和、缔结条约及发布紧急命令权的行使、除了需经立法会通过或追认外、还要经过宪政院会议的决议、行政院院长及有关部会首长的副署才能公布法律及发布命令。单从这些规定的程序看、总统在宪法上的权力、多数不能独立行使。（3）对中央和地方的关系、宪法特设专章、对各级政府的事权做了详细的列举、与1923年宪法颇为类似。宪法也规定了地方制度、各省可以根据省县自治通则制定自治法、但不得与宪法相抵触。足见该宪法虽名义上为单一制、实质上具有相当浓厚的联邦制色彩。（4）对人民的权利自由的规定、较“五五宪草”作了一些改动、如“在法律面前人人平等”之前加写“无分男女、宗教、种族、阶级、党派”；还增写了人民的工作权、生存权应予保障；删除了“非依法律不得限制”的字样、等等。

综观《中华民国宪法》、其中不乏许多理想的成分、肯定不能为蒋介石在治乱时期的统治全盘接受。所以在该宪法的早期的实施中、宪法的一些精神被篡改了。比如《动员戡乱时期临时条款》就规定总统可以连选连任、从而打破了宪法中总统不得连任两届的规定、扩大了总统的权力。再如宪法规定的自由和权利、又可以在一些特别法、普通法中加剥夺、比如1947年5月颁布了《维持社会秩序临时办法》、严禁10人以上的请愿和一切罢工、罢课、游行示威。

1949年2月22日、中共中央发布《关于废除国民党六法全书和确定解放区司法原则的指示》、明确废除包括《中华民国宪法》在内的《六法全书》。但1947的这部宪法至今仍在台湾施行。

人民革命根据地的宪法性文件

1927年中国共产党实行以农村包围城市、武装夺取政权的方针、建立和扩大革命根据地、并在各个革命根据地建立政权。中国宪政运动和宪法问题随着中国革命的发展、开始有了与西方宪政完全不同的内容。革命根据地宪政运动的根本要求体现在中国共产党领导各革命根据地所颁布的许多重要的宪法性文件中、其中具有代表性的有《中华苏维埃共和国宪法大纲》（1931年）、《陕甘宁边区施政纲领》（1941年11月）和《陕甘宁边区宪法原则》（1946年4月）等。

1931年11月7日、中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、这是中国历史上由中国共产党领导人民政权制定的第一部无产阶级宪法性文件。《宪法大纲》确认了人民革命成果、指出革命发展方向和奋斗目标、带有一定纲领性。

1941年陕甘宁边区第二届参议会通过的《陕甘宁边区施政纲领》、是边区的宪法性文件、它最主要的内容是确立了“三三制”的政权制度、即在抗日统一战线政权中、共产党员、党外进步分子和中间派各占1/3。它对团结边区各界人士、保卫边区、打击日本侵略者、起了一定作用。

1946年4月延安召开的第二届边区参议会第一次会议正式通过了《陕甘宁边区宪法原则》。《宪法原则》是在抗日战争结束后、中国面临着两种前途斗争的形势下制定的、它具体体现了中国共产党提出的建立新民主主义国家的原则。这些原则对建国后的政权建设和法制建设产生了深远的影响。