第十二章 工程重大安全事故罪

一、概述

工程重大安全事故罪,是指建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的行为。

工程重大安全事故罪是1997年刑法新增设的罪名,1979年刑法和单行刑法均没有规定本罪名。

1979年制定刑法时,由于我国在政治领域刚刚拨乱反正,经济领域的复苏尚处于萌芽阶段,改革开放的号角虽已吹响,但各行各业仍处于起步探索之中,因此1979年刑法未规定本罪。改革开放以后,我国在经济建设领域取得了举世瞩目的成就,各行各业均得到蓬勃发展,尤其是在城市建设方面,高楼大厦如雨后春笋般拔地而起,高速公路、城际铁路、拦河大坝、跨海大桥、海底隧道等大型工程项目迅猛发展。在工程建设领域高速发展的同时,也出现了一些不容忽视的问题。有的建设单位为了牟取私利,发包时故意压低工程价款,从中捞取回扣,有的设计单位索贿受贿,擅自降低标准和要求出具工程设计方案,有的施工单位为了牟取暴利,违规降低工程造价,偷工减料,以次充好,以假充真,有的工程监理单位不认真履行监理职责,对工程质量问题视而不见。上述违法违规行为引发了严重的危害后果,各地因为工程质量问题引发的安全事故屡屡出现,楼房坍塌、桥梁断裂、路面塌陷等原因导致的工程重大安全事故时有发生,群死群伤的严重后果让人触目惊心。

建筑工程领域发生的重特大安全事故危害巨大,而且追本溯源,酿成此类事故的原因往往并非天灾而是人祸,因此,加强对此类违法违规行为的打击力度,就变得十分迫切。在刑法对工程建设责任事故犯罪作出专门规定之前,实践中,对于此类行为只能通过行政罚款、取缔资质证书、吊销营业执照等方式进行惩罚,或以重大责任事故罪追究相关责任人的刑事责任,难以遏制重特大工程安全事故的高发、多发势头。为有效惩治工程建设行业领域中的违法违规行为,1997年刑法修订时,增设了工程重大安全事故罪。《刑法》第一百三十七条规定:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。”刑法增设本罪的目的,就是要充分发挥刑罚的威慑力,促使从事建筑工程行业的相关单位严格遵守国家规定,采取行之有效的措施确保工程质量安全,从而达到整肃工程建设市场、保护广大人民群众生命健康和公私财产安全的目的。

刑法作出上述规定,经历了一个反复论证、逐步完善的过程。最初的1997年《刑法(修订草案)(修改稿)》第一百三十七条规定:“建设单位、建筑设计单位、施工单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”其后作出的《刑法(修订草案)》第一百三十八条的规定内容基本相同,仅在法定刑种类中删除了管制。草案在征求意见和审议过程中,有意见提出:首先,草案规定的本罪主体范围过窄,工程监理单位也可以构成本罪;其次,配置的法定刑过轻,实践中一旦发生工程安全事故,往往造成巨大人员伤亡和巨额经济损失,而且工程安全与人民群众日常生活息息相关,一旦发生事故,将严重影响人民群众的安全感,建议适当提高本罪的法定刑。立法机关经认真研究,采纳了上述意见,将本罪两个量刑幅度的法定最高刑分别提高至有期徒刑五年和十年。

刑法增设工程重大安全事故罪之后,在遏制工程建设领域重特大事故发生、保障工程建设质量、维护人民群众生命财产安全等方面发挥了重要作用,之后出台的刑法修正案均未对本罪作出修改。但是,由于缺少明确的定罪量刑标准,导致司法机关对某些行为是否可以认定为本罪、应当如何确定刑罚存在不同认识,一定程度上制约了本罪应有的惩治功能的发挥。2011年年底,最高人民法院出台了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》,明确对于包括本罪在内的非矿山生产安全责任事故犯罪,确定相关罪名的主体资格和定罪量刑标准等,可以参照最高人民法院、最高人民检察院2007年出台的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件的解释》的相关规定执行。2015年12月,最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》,对本罪的定罪量刑标准作出了明确规定,解决了实践中存在的问题。

二、构成要件

(一)本罪侵犯的客体是复杂客体,既包括国家的建筑工程管理制度,又包括公共安全,即不特定多数人的生命健康安全和公私财产安全。

(二)本罪在客观方面表现为违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故。具体包括以下几个方面的内容:

第一,违反国家规定。

根据《刑法》第九十六条的规定,所谓“违反国家规定”,是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。2011年《最高人民法院关于准确理解和适用刑法中“国家规定”的有关问题的通知》明确指出,国务院规定的行政措施应当由国务院决定,通常以行政法规或者国务院制发文件的形式加以规定。国务院办公厅名义制发的文件,符合以下条件的,亦应视为刑法中的“国家规定”:(1)有明确的法律依据或者同相关行政法规不相抵触;(2)经国务院常务会议讨论通过或者经国务院批准;(3)在国务院公报上公开发布。对于违反地方性法规、部门规章的行为,不得认定为“违反国家规定”。具体到本罪而言,《刑法》第一百三十七条规定的“违反国家规定”,是指违反国家有关建筑工程质量监督管理的法律和全国人大及其常委会作出的相关决定,以及国务院制定的有关行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令,主要由《中华人民共和国建筑法》以及国务院制定的相关行政法规构成。实践中,必须严格依照法律规定判断某一行为是否违反国家规定,不能擅自扩大本罪中国家规定的外延,将某些违法违规行为不当认定为本罪。

第二,降低工程质量标准。

首先,对工程的界定。有意见认为,本罪属于危害公共安全犯罪,作为本罪犯罪对象的工程应当是具有一定投资规模、供不特定多数人使用的建筑工程,如果建筑工程规模过小,根本不足以危及不特定多数人的人身安全,就不应成为本罪的犯罪对象。研究认为,这种意见值得商榷。国务院制定的《建设工程质量管理条例》第二条规定:“凡在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建等活动及实施对建设工程质量监督管理的,必须遵守本条例。本条例所称建设工程,是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。”可以看出,该条例对建设工程的投资规模和使用面积等并未作出限制。因此,无论是国家投资、地方投资还是私人投资工程,无论是重大工程项目还是一般工程项目,也无论承建单位的资质如何,均不影响本罪的成立。但是,《建设工程质量管理条例》第八十条规定:“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建设活动,不适用本条例。”因此,临时性房屋建筑及农民自建的低层住宅,一般情况下不属于本罪的犯罪对象。但是,如果农民将自住的低层住宅外包给建筑公司或者建筑工程队承建,则仍然属于本罪的调整范围。

其次,降低工程质量标准的具体涵义。刑法规定的降低工程质量标准,是指不按照规定的工程质量标准进行建设、设计、施工和监理,导致工程质量下降。具体表现为:为节约成本而偷工减料,使用不合格的廉价建筑材料,不按照规定的工程质量标准进行设计,不严格依照工程标准要求进行工程监理,等等。实践中需要注意,应当区分降低工程质量标准与降低工程安全标准两种情形,不应将降低工程安全标准的情形归入到降低工程质量标准当中。《中华人民共和国建筑法》第五章和第六章分别对建筑安全生产管理和建筑工程质量管理进行了规定,前者主要包括建筑工程从业人员的安全防护、安全设施的合理配备等内容,目的在于保护劳动者的人身健康和财产安全;后者主要包括设计、施工工作的质量要求和竣工验收活动的合法合规等内容,目的在于确保建筑工程的建设质量和使用寿命。对于违反规定降低工程质量标准的,应以本罪论处,对于在工程建设过程中违反规定降低工程安全标准的,则可能构成重大责任事故罪或者强令违章冒险作业罪等罪名。

第三,造成重大安全事故。

根据建设部1989年9月30日公布的《工程建设重大事故报告和调查程序规定》第二条的规定,工程建设重大事故,是指在工程建设过程中由于责任造成工程倒塌或报废、机械设备毁坏和安全设施失当造成人身伤亡或者重大经济损失的事故。但是,实践中发生的工程重大事故不仅发生在工程建设过程中,还有可能发生在工程交付使用之后。因此,《工程建设重大事故报告和调查程序规定》规定的工程建设重大事故的范围偏窄,不宜直接等同于作为本罪构成要件的“重大安全事故”。本罪中所谓“重大安全事故”,是指建筑工程在建设过程中或者交付使用后,因为工程质量问题导致楼房倒塌、桥梁断裂、铁路塌陷等情形,并造成人员伤亡或者重大经济损失等严重后果。《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第十三条规定:“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:(一)造成死亡一人以上,或者重伤三人以上的;(二)造成直接经济损失五十万元以上的;(三)其他造成严重后果的情形。”《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》对本罪定罪条件中的人身伤亡标准未作修改,同时考虑到近年来经济社会快速发展的趋势和不断攀升的物价水平,将直接经济损失数额由五十万元提高到了一百万元。实践中,应当适用《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》的相关规定确定本罪的处罚范围。

第四,违反国家规定、降低工程质量标准与重大安全事故后果之间存在刑法上的因果关系。

行为人的行为与危害结果之间存在刑法上的因果关系,是行为人承担刑事责任的客观依据。如果虽然发生了重大安全事故,但重大安全事故后果并非由于行为人违反国家规定、降低工程质量标准的行为所导致,而是由于自然灾害或者人为故意破坏所致,则不能认定为本罪。

(三)本罪属于特殊主体的单位犯罪,仅限于建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位。“建设单位”,是指以营利为目的,专门从事房地产开发和经营的企业,或者经国家有关部门批准,具有工程建设者资格,能够支付工程价款的其他单位;“设计单位”,是指专门承担设计任务的设计单位以及其他承担设计任务的单位,如建筑设计院等;“施工单位”,是指从事土木建设、线路管道铺设、设备安装和建筑装饰装修等工程新建、扩建、改建活动的建筑企业,包括从事工程施工活动的总承包企业和分包企业;“工程监理单位”,是指专门负责对建筑工程进行监督管理以保证工程质量和安全的单位。刑法对本罪主体范围的规定非常明确,除建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位以外的其他单位或者个人均不能构成本罪。实践中,正确界定本罪的主体范围,还应注意以下几个方面问题:

第一,本罪主体是否只能由单位构成?

有意见提出,《刑法》第一百三十七条规定的“单位”并非与“个人”相对应的日常普通用语,不应仅限于单位犯罪意义上的单位,而是既包括一般意义上的单位,也包括看起来与单位字面含义相对立的个人,刑法规定的“建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位”应当解释为“建设者、设计者、施工者、工程监理者”。[13]研究认为,根据罪刑法定原则,本罪属于纯正的单位犯罪,《刑法》第一百三十七条的规定内容已经排除了自然人构成本罪的可能性。单位犯罪是实现单位意志而非个人意志的犯罪行为,判断某个行为是否属于单位行为,关键在于考察该行为是否是由单位的有关负责人员或者有关机构决定实施的行为。因此,从最严格的意义上讲,如果本罪中的实行行为未经有关单位领导的批准、同意,也未经单位集体讨论决定,就不能认为是单位意志下的行为,进而不能认定为本罪。但是,实践中的具体情况非常复杂,如果完全按照上述标准进行判断,可能会造成不合理的结果。另外,建设工程具有其专业性和特殊性,我国的建设单位一般实行纵向的专人负责制,施工单位一般由项目经理全权负责某一建设工程,下设施工员、安全员、班组长等;监理单位普遍存在资质挂靠的情况,有的监理单位负责人甚至私自决定由不具有监理资质的人员实际履行现场监理职责。上述情况下,如果项目经理、施工员、班组长、现场监理人员在实际工作中未经单位负责人批准和单位集体讨论决定,自行决定违反国家规定降低工程质量标准,最终造成重大安全事故的,明显不属于单位行为,如果严格按照单位犯罪的理论进行判断,就不宜认定为单位犯罪,进而不能认定为本罪,这明显不符合社会公众的一般预期,也无法取得良好的法律效果。研究认为,为解决上述问题,需要对刑法规定的本罪的犯罪主体进行实质化理解,只要违反国家规定、擅自降低工程质量标准的行为是上述单位的工作人员在正常工作范围中作出的,属于履行职务的行为,就可以认定为本罪,公诉机关无须再举证证明相关行为是否已经单位负责人批准或者单位集体讨论决定、是否代表了单位意志。

第二,本罪中的单位是否仅限于具有法定资格或者依法成立的单位?

实践中,有些不具备相应资质条件,或者未经依法登记的建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位,为了谋求非法利益或者出于其他目的,违规从事工程建设、设计、施工、监理活动,违规降低工程质量标准,因而造成重大工程安全事故,对于此类单位是否可以构成本罪,《刑法》第一百三十七条和相关司法解释均未作明确规定。研究认为,从《刑法》第一百三十七条的规定内容来看,并未要求建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位必须具有相应的资质或者必须是依法登记成立的单位,只要其在实际上从事了相关工程建设活动,且符合本罪的构成要件,就可以认定为本罪。另一方面,不具备相应资质或者未经依法登记的上述单位违法违规从事工程建设活动,相关国家机关更加难以对其实施监管,其行为性质更加恶劣,引发重特大安全事故的可能性更大,对其以本罪论处,更加具有现实的必要性和合理性。

第三,单纯从事勘察活动的单位是否可以成为本罪主体?

《刑法》第一百三十七条对本罪主体作了列举式、穷尽式规定。《建设工程质量管理条例》第三条规定:“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”将勘察单位与《刑法》第一百三十七条规定的四种单位犯罪主体并列,规定为应当对建设工程质量负责的主体之一,实践中,也确实存在因为勘察单位在实施工程勘察过程中,违规出具错误勘察数据导致发生重特大工程安全事故的情况。对于此类行为,是否可以认定为本罪呢?研究认为,根据目前的刑法规定,如果该单位仅仅从事勘察工作,则依法不能构成本罪,确须承担刑事责任的,可以以重大责任事故罪等罪名论处。当然,实践中的勘察单位往往还同时承担工程设计职能,对于这类单位,可以作为设计单位对待。鉴于实践中此类行为具有一定的普遍性和严重的社会危害性,在今后的刑法修改过程中,可以考虑将勘察单位增补为本罪的犯罪主体之一。

(四)本罪的主观方面是过失,包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。此处所说的过失,是针对发生重大安全事故这一危害结果而言的。尽管实践中的具体表现形式各异,但实施本罪犯罪行为的行为人对造成危害结果的心理状态都是相同的,即主观上都不希望、不愿意发生工程重大安全事故。至于建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位对各自行为不符合工程质量标准要求的情况,则往往是明知的。例如,建设单位明知建筑材料和工程设备不符合要求,但贪图便宜而采购使用;设计单位为了迎合建设单位,不按照建筑质量标准的要求进行设计;施工单位片面追求高额利润,不按照设计图纸要求施工或者在施工过程中偷工减料;监理单位收受施工单位违规报酬,不严格履行监管职责;等等。

三、司法认定

(一)本罪与重大责任事故罪的界限

本罪与重大责任事故罪在主观方面、造成的危害后果等方面均存在诸多相似之处,但二者的区别也很明显:(1)犯罪主体不同。本罪属于单位犯罪,主体仅限于建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位,而重大责任事故罪属于自然人一般主体犯罪,所有从事生产、作业的自然人都可以构成。(2)客观方面的行为方式不同。本罪在客观方面表现为实施违反国家规定、降低工程质量标准的行为,而重大责任事故罪在客观方面表现为生产、作业中实施违反有关安全管理规定的行为。

(二)本罪与重大劳动安全事故罪的界限

本罪与重大劳动安全事故罪的区别主要表现为:(1)犯罪主体不同。本罪的主体是建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位,而重大劳动安全事故罪是一般主体犯罪,包括所有从事劳动生产活动的单位和个人。(2)事故发生的阶段不同。工程重大安全事故可以发生在工程建设过程中,也可以发生在工程建设结束、交付使用之后,而重大劳动安全事故则发生在日常劳动生产作业过程中。(3)事故发生的原因不同。工程重大安全事故是由于违反国家规定、降低工程质量标准引起的,而重大劳动安全事故则是由于安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定引起的。

(三)本罪与教育设施重大安全事故罪的界限

教育设施的严重工程质量问题可能引发工程重大安全事故,因此教育设施重大安全事故的发生往往与教育设施工程质量存在密切联系。与之相对应,实践中经常会出现本罪与教育设施重大安全事故罪并存的情况,需要合理区分,正确认定。本罪与教育设施重大安全事故罪的区别主要表现为:(1)犯罪主体不同。本罪主体是建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位,而教育设施重大安全事故罪的主体主要是学校和教育主管部门中对校舍或者教育教学设施安全负有直接责任的人员。(2)事故发生的阶段不同。工程重大安全事故发生在工程建设过程中或者工程建设结束、交付使用之后,而教育设施重大安全事故只能发生在校舍或者教育教学设施建设完毕、交付使用之后,且一般发生在教育机构从事教学活动期间。(3)事故发生的原因不同。工程重大安全事故的发生原因是违反国家规定降低工程质量标准,而教育设施重大安全事故的发生原因是在教学活动过程中,明知校舍或者教育教学设施存在事故隐患而拒不采取措施或者不及时报告。

实践中,在校舍或者教育教学设施发生坍塌事故造成人员伤亡的情况下,应当在查清事故原因的基础上,合理确定相关人员的责任。具体而言,如果事故原因是工程质量标准不达标,应当对参与工程建设的相关单位以本罪定罪处罚;如果工程质量本身不存在问题,但在工程交付使用后,教育机构维修、保养不及时,或者超过正常使用年限而未采取有效措施予以整修,则相关责任人员可能构成教育设施重大安全事故罪。另外,如果校舍或者教育教学设施本身工程质量标准就不达标,交付使用后教育机构相关责任人员明知存在事故隐患,仍不采取措施或者不及时报告,多种原因共同导致坍塌事故发生的,则应当在区分责任的基础上,对参与工程建设的相关单位和教育机构中的相关责任人员,分别以本罪和教育设施重大安全事故罪定罪处罚。

(四)本罪与玩忽职守罪的界限

本罪与建筑工程领域中发生的玩忽职守罪的区别主要体现为:(1)犯罪主体不同。本罪主体是建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位,而玩忽职守罪是自然人特殊主体犯罪,必须是国家机关工作人员才能构成。(2)发生场合不同。本罪发生在各种建筑工程施工过程中或完工之后,而玩忽职守罪发生在国家机关对建筑工程建设活动的监督管理过程中。(3)犯罪客观方面的行为表现不同。本罪是违反国家规定降低工程质量标准,而玩忽职守罪是负有监管职责的国家机关工作人员怠于履行职责,对工程建设安全质量监督管理不力。实践中存在建设工程质量监督站在履行对建设工程的质量监督职责过程中不认真履行职责,导致出现工程质量安全隐患,最终引发重大安全事故的情况,对此应当如何处理?研究认为,由于建设工程质量监督站是受国家建设行政主管部门委托行使行政管理职权的事业单位,相关工作人员符合渎职罪的主体特征,故应依法认定为玩忽职守罪,不能以本罪论处。

四、刑事责任

根据《刑法》第一百三十七条的规定,建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反国家规定,降低工程质量标准,造成重大安全事故的,对直接责任人员,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金;后果特别严重的,处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。

根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第三款的规定,造成死亡一人以上,或者造成重伤三人以上,或者造成直接经济损失一百万元以上,或者具备其他造成严重后果或者重大安全事故的情形,应当认定为本罪要求的“造成重大安全事故”,对直接责任人员适用第一个量刑档次,判处五年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。根据该解释第七条第三款的规定,造成死亡三人以上或者重伤十人以上,负事故主要责任,或者造成直接经济损失五百万元以上,负事故主要责任,或者具备其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重的情形,对直接责任人员应当适用第二个量刑档次,判处五年以上十年以下有期徒刑,并处罚金。刑法和司法解释对本罪罚金的数额标准未作规定,在具体案件处理过程中,应当根据2000年12月13日公布的《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》,综合考虑犯罪人的主观恶性大小、造成事故后果的严重程度、非法获利数额以及自身经济条件等因素,合理确定罚金数额,充分发挥罚金刑在剥夺犯罪人的再犯经济条件、实现特殊预防效果方面的积极作用。

本罪虽然是单位犯罪,但依法实行单罚制,仅处罚单位中的直接责任人员,不对单位判处罚金。所谓直接责任人员,是指对工程质量安全负有直接责任、实施的行为与工程重大安全事故的发生存在直接因果关系的人员,包括建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位中有权做出降低工程质量标准决定的领导人员,以及直接从事工程建设活动的具体负责人员。对于本罪中直接责任人员的范围,应当严格按照其业务过失行为与重大安全事故之间是否存在直接因果关系这一标准进行判断,防止人为拔高伤及无辜和降格处理放纵犯罪这两种错误倾向。实践中,还存在对工程质量标准负责的领导人员明确要求直接从事工程建设活动的具体负责人员降低工程质量标准的情况,这种情况下,判断直接从事工程建设活动的具体负责人员的行为是否成立本罪,应当根据案件具体情况进行具体分析。首先,如果领导人员在提出降低工程质量标准要求的时候没有其他威胁、强迫行为,而直接从事工程建设活动的具体负责人员完全听从其要求,违规降低工程质量标准,最终造成重大安全事故的,对二者均应以本罪定罪处罚;其次,如果直接从事工程建设活动的具体负责人员在领导人员提出降低工程质量标准的要求时明确表示拒绝执行,而该领导人员采用威胁、逼迫等手段强令其执行,最终发生重大安全事故的,则仅应对该领导人员以本罪论处,对该具体负责人员不应认定为直接责任人员,不宜认定为本罪。