第十三章 教育设施重大安全事故罪

一、概述

教育设施重大安全事故罪,是指明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故的行为。

教育设施重大安全事故罪是1997年刑法新增设的罪名,1979年刑法和单行刑法均没有规定本罪名。

校舍和教育教学设施安全关系到在校师生的生命健康和财产安全,是开展教育教学活动的基本条件,确保校舍和教育教学设施安全,是全社会的共同责任。但是,由于我国尚处于社会主义初级阶段,经济社会发展水平尚不够均衡,在一些经济欠发达地区,由于教育资金缺乏、资金投入不足,学校的校舍和教育教学设施相对落后,部分校舍和教育教学设施由于先天建设标准不高,投入使用后又年久失修,随时都有可能发生坍塌事故,造成人员伤亡和财产损失。近年来,一些学校的校舍和教育教学设施在使用过程中发生事故,造成在校师生重大伤亡和财产损失,社会影响十分恶劣。为了增强学校相关管理人员和其他责任人员的安全意识和责任意识,促使其自觉规范办学中的教育教学和管理行为,最大限度地预防和减少此类恶性伤亡事故的发生,1995年9月1日施行的《中华人民共和国教育法》第七十三条规定:“明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施,造成人员伤亡或者重大财产损失的,对直接责任的主管人员和其他责任人员,依法追究刑事责任。”但是,由于1979年刑法并未规定专门的教育设施重大安全事故犯罪罪名,导致实践中对于教育法第七十三条规定的行为应当依照刑法中的哪个条文追究刑事责任存在分歧。基于解决现实问题的需要,1997年刑法修订时,在吸收《教育法》第七十三条规定内容的基础上,增设了教育设施重大安全事故罪。《刑法》第一百三十八条规定:“明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”

刑法作出上述规定,经历了一个逐步完善的过程。最初的1997年《刑法(修订草案)(修改稿)》第一百三十八条规定:“明知校舍或者教育设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”研究过程中,有意见提出,刑法规定的重大责任事故罪、危险物品肇事罪等同属重大责任事故类犯罪罪名的法定最低刑为拘役,而本罪的法定最低刑为管制,建议保持一致。立法机关经研究,采纳了上述建议。

刑法增设教育设施重大安全事故罪,对于督促学校和其他教育机构中的直接责任人员认真履行职责,维护校舍和教育教学设施安全,保障广大师生的生命健康和财产安全,具有重要意义。2011年年底,最高人民法院出台了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》,明确对于包括本罪在内的非矿山生产安全事故责任犯罪,确定相关罪名的主体资格和定罪量刑标准等,可以参照最高人民法院、最高人民检察院2007年出台的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件的解释》的相关规定执行。2015年12月,最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》,明确了本罪的定罪量刑标准,对于充分发挥本罪在惩罚犯罪、保障人民合法权益方面的积极作用,具有重要意义。

二、构成要件

(一)本罪侵犯的客体是从事教育教学和学习活动的广大师生的生命健康安全,以及学校和其他教育机构的正常教育教学秩序。校舍和教育教学设施是开展教育教学活动的最基本的物质条件,如果校舍和教育教学设施不符合安全标准,一旦发生安全事故,不仅会危害广大师生的生命健康,而且将扰乱正常的教育教学秩序,造成停课等不利后果,后果十分严重。因此,运用刑罚武器惩治危害教育设施安全的行为,具有重要意义。

(二)本罪的客观方面表现为明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故。具体包括以下几个方面内容:

第一,明知校舍或者教育教学设施有危险。

首先,关于校舍或者教育教学设施的具体涵义。所谓“校舍”,是指各类各级学校及其他教育机构中供教师、学生及其他员工教学、学习、居住、锻炼、游戏的房舍,如教室、教学楼、行政办公楼、宿舍、图书阅览室、实验室、学生俱乐部及运动场馆、餐厅、公共厕所等;所谓“教育教学设施”,是指除校舍以外、直接供教育教学使用或者服务于教育教学活动的各类设施和设备,如实验室内的各种实验设备、体育活动场所中的各种体育器械、教室内的各种附着设施等。拥有、使用校舍或者教育教学设施的主体,不应局限于国家投资举办的公立学校和其他教育机构,还包括社会力量举办的学校和其他教育机构,包括实施学前教育、普通初等教育、普通中等教育、职业教育、普通高等教育以及特殊教育、成人教育的各级各类学校和少年宫,以及地方教研室、电化教育机构等其他教育机构。

其次,关于明知校舍和教育教学设施有危险的认定。校舍和教育教学设施的危险,通常来自校舍的整体结构设计存在缺陷、施工不合理或过于陈旧,校舍的某些部位年久失修、非标准化,或者对教育教学设施隐患的失察、失管或违规操作等方面。例如,教学楼的承重物件已经属于危险物件,结构丧失稳定和承载能力,随时有倒塌、毁损可能,不能确保广大师生的居住和使用安全;教具、实验仪器设备、体育器械等在结构、功能上具有潜在的不安全因素,随时可能给广大师生和其他员工带来身体或健康损害;等等。

第二,对于校舍或者教育教学设施存在的危险不采取措施或者不及时报告。

本罪的行为方式是不作为,表现为行为人负有保障校舍或者教育教学设施安全的责任,有义务排除校舍或者教育教学设施存在的危险,却不认真履行职责,不采取措施消除、避免危险或者不及时报告。

所谓“不采取措施”,是指行为人有能力采取改造、维修、修理或组织相关师生、工作人员疏散、撤离等措施以排除危险而拒不采取。不采取措施的具体行为方式有两种。一是行为人根本没有采取任何措施排除危险。例如,学校领导或者有关责任人员对校舍或教育教学设施发现的问题不采取防范措施,不安排人员修缮、修理,仍然继续带病使用;学校领导或者有关责任人员对存在危险的教学设备、仪器、器械不及时更换,发生危险时不及时组织学生撤离等。二是行为人虽然采取了一定的措施,但是措施不得力、不落实,敷衍了事,根本不足以消除危险和有效防止重大伤亡事故的发生。例如,针对承重结构已经严重毁损、丧失稳定能力的校舍,学校主管领导仅仅让人用几根细杆作支撑,而未采取其他任何加固措施。

所谓“不及时报告”,是指行为人在没有能力排除校舍或者教育教学设施存在的危险的情况下,不及时向有关主管部门或者主管人员,如当地人民政府、教育行政部门或者学校领导报告相关情况,以致延误上级单位或者主管领导采取整改措施的时机。不及时报告的前提,仅限于行为人自己对存在危险的校舍或者教育教学设施没有能力采取改造、维修、修理等措施及时、有效消除事故隐患。如果行为人自身有能力采取措施或者组织相关人员采取措施排除安全隐患,却不主动及时采取措施,而是向上级主管部门或者主管领导进行报告,并且最终导致发生重大伤亡事故,仍然应当认定行为人消极履行自身职责,以致贻误时机引发事故,也应认定构成本罪。报告的对象,是负责校舍或者教育教学设施安全的人员,包括学校及其他教育机构中的直接负责人员,教育行政主管机关中负责校舍或者教育教学设施安全的领导及工作人员,各级人民政府中分管教育的领导,以及学校及其他教育机构所属村、厂、系统的有关领导及工作人员,等等。

第三,发生重大伤亡事故。

《刑法》第一百三十八条对本罪结果要件的规定方式与重大责任事故罪、危险物品肇事罪等相邻罪名的规定方式存在明显区别,仅限定为发生重大伤亡事故,不包括经济损失等其他严重后果。实践中,对于未造成人身伤亡结果、只造成经济损失的教育设施安全事故,依法不能认定为本罪。《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第十四条规定:“明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:(一)造成死亡一人以上、重伤三人以上或者轻伤十人以上的;(二)其他致使发生重大伤亡事故的情形。”《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》基本沿用了上述定罪标准,但考虑到实践中轻伤的情况比较复杂,其中一些轻伤结果危害程度比较轻微,一般不会对被害人的生活造成重大影响,故将轻伤情形从本罪定罪条件中剔除,仅以死亡和重伤人数作为认定本罪的标准。

第四,对校舍或者教育教学设施存在的危险不采取措施或者不及时报告的行为与重大伤亡事故之间存在刑法上的因果关系。

要求行为人对教育设施重大安全事故结果承担刑事责任的前提,是其对校舍或者教育教学设施存在的危险不采取措施或者不及时报告的行为与该事故结果之间存在刑法上的因果关系。本罪属于不作为犯罪,从理论上讲,不作为行为之所以具有可归责性,原因是负有防止危害结果发生义务的行为人没有采取有效措施阻止危害结果的发生。判断行为人的不作为行为与重大伤亡事故之间是否存在刑法上的因果关系,重点在于考察行为人如果采取措施或者及时进行报告,是否能够有效阻止重大伤亡结果的发生。实践中,教育设施重大伤亡事故的发生往往夹杂着多方面的主客观原因,或者存在介入因素,或者涉及多人的共同过失,因果关系通常表现为一果多因,情况比较复杂。确定此类案件的因果关系时,需要进行科学分析和论证,甚至需要借助科学技术手段进行鉴定,判断如果行为人采取了有效措施或者进行了及时报告,能否阻止重大伤亡结果的发生。

值得研究的问题是,如果行为人明知校舍或者教育教学设施确实存在危险,但是自认为在一定时间内不采取措施,正常情况下不会发生重大伤亡事故,因此没有采取措施和进行及时报告,但是随后出现了极端天气等自然因素,危害结果还是发生了,行为人是否构成本罪呢?研究认为,对此问题需要结合具体情况进行具体分析。具体来讲,如果事后经过综合分析、论证或鉴定,确定即使行为人采取有效措施排除了事故隐患,在极端天气等自然力的作用下,仍然会出现建筑倒塌或者设施故障,致使发生重大伤亡事故,就不应追究行为人的刑事责任;反之,如果经过事后论证和鉴定,确定如果行为人提前采取了有效措施或者进行了及时报告,即使出现极端天气等自然因素,也不会造成重大伤亡事故,就应以本罪追究行为人的刑事责任。

(三)本罪的主体是一般主体,自然人和单位均可以构成,在单位构成本罪的情况下实行单罚制,仅处罚单位中的直接责任人员,不对单位判处罚金。实践中,本罪处罚的对象主要有以下几类人员:(1)对校舍或者教育教学设施安全负有行政管理责任的人员,如学校及其他教育机构的校长,以及负责校舍、教育教学设施安全的主要负责人。(2)学校及其他教育机构中对校舍或者教育教学设施安全负有具体管理责任的人员,如对校舍或者教育教学设施负有检查、维修、更新等义务的房产管理部门负责人、后勤人员,以及对校舍或者教育教学设施安全负有采取措施或者及时报告义务的其他人员。(3)依照法律、法规规定对学校及其他教育机构的校舍、教育教学设施的安全负有直接责任的其他人员,如学校及其他教育机构所属村、厂、系统有关领导及工作人员。在我国,一些村办小学的校舍或者教育教学设施由所在村负责建设和维修,因此,所在村的村民委员会相关负责人也属于本罪中直接责任人员的范围。如果村办小学的校舍存在危险,小学校长向村民委员会分管小学的领导报告之后,该村民委员会领导不采取措施,以致发生重大伤亡事故的,也可以构成本罪。

学校和其他教育机构中的普通教师能否成为本罪的主体?研究认为,不能一概而论。一般情况下,校舍和教育教学设施的安全保障不在普通教师的工作职责之内,因此,普通教师一般不属于本罪的犯罪主体。但是,对于正在校舍或其他教学教育设施中进行具体教学工作或教育管理活动的教师,例如正在给学生上课的教师、正在教室做学生工作的班主任或者其他进行教育教学管理工作的人员,一旦发现校舍或者教育教学设施存在重大安全隐患,应当及时采取停课、疏散、撤离等紧急措施,或者及时向相关负责人报告,否则一旦发生重大伤亡事故,也应依法承担相应的刑事责任,以本罪论处。

(四)本罪是过失犯罪,主观方面的罪过形式只能为过失,包括疏忽大意的过失和过于自信的过失。如果行为人积极追求或者消极放任重大伤亡事故结果的发生,则不构成本罪,可能构成其他危害公共安全故意犯罪。

值得研究的是,本罪中直接责任人员“明知校舍、教育教学设施有危险”是否包括应当知道。理论界对此存在一定争议。有意见认为,虽然刑法第一百三十八条的规定为“明知”,但应将其扩大解释为知道或者应当知道,理由是,在很多情况下,当事人是否明知,司法机关往往难以准确把握,只能通过当事人所处环境以及实施的相应行为来推断其当时是否应当知道。特别是某些当事人很可能将事实上的明知谎称为不知以逃避法律制裁,只有将应当知道纳入明知的范围之内,才能有效避免这一情形的发生。另外,实践中也存在另外一种情况,即行为人对校舍或者教育教学设施负有定期检查的职责,但其未认真履行该职责,以致发生重大伤亡事故,这种情况下,也应当认定其应当知道校舍或者教育教学设施存在危险,否则对此类行为就无法以本罪论处,放纵了犯罪分子。也有意见认为,在行为人应当知道却实际上并不知道校舍或者教育教学设施有危险,因此没有采取措施或者及时报告,结果发生了重大伤亡事故的情况下,此类行为虽然对于从事教育教学、学习活动的广大师生的人身安全和学校及其他教育机构正常的教育教学秩序同样具有严重的社会危害性,但由于刑法条文并没有将此类行为明确纳入本罪的范畴,因此不能以本罪论处。研究认为,后一种意见比较合理。认定本罪中的“明知”是否包括应当知道,应当严格坚持罪刑法定原则,以刑法条文的规定内容本身为依据进行理解,而不应进行超出刑法条文文义之外的扩大解释。从一般字义上来看,“明知”就是指明确的知道,是指行为人当时确确实实的知道,属于实然而非应然,将“明知”解释为包括知道或者应当知道,超出了刑法规定内容的文字含义,与罪刑法定原则不符。另一方面,刑法设置本罪的目的,是对明明知道校舍或者教育教学设施存在事故隐患而拒不采取措施这种见危不救、应为而不为的行为给予严厉惩处,如果行为人完全不知道存在事故隐患,则其根本没有可能采取任何措施消除事故隐患,对其以本罪论处就失去了意义无法起到特殊预防和一般预防的刑罚效果。

三、司法认定

(一)本罪与意外事件的界限

本罪与意外事件的主要区别在于行为人主观上是否具有对危害结果的过失心态。本罪属于过失犯罪,行为人对发生的重大伤亡事故必须存在过失。如果重大伤亡事故的发生完全是由于地震、龙卷风、洪水等不以人的意志为转移且不能抗拒的自然原因造成的,则属于意外事件,依法不能以犯罪论处。但是,不能简单认为存在地震、龙卷风、洪水等自然因素的重大伤亡事故就一律不构成犯罪,对于此类事故,需要考察事故的背后是否存在由于相关责任人员不采取措施或者不及时报告造成的校舍或者教育教学设施事故隐患,如果存在人为原因造成的事故隐患,并在自然力的共同作用下导致发生重大伤亡事故,相关责任人员仍然有可能构成本罪。

(二)本罪与工程重大安全事故罪的界限

本罪与工程重大安全事故罪均属于过失犯罪,在犯罪结果方面均可以表现为校舍倒塌、造成师生伤亡等情形,存在一定的共同之处。两罪的区别主要在于:(1)犯罪主体不同。本罪是自然人和单位均可以构成,刑罚的具体承担主体是对校舍或者教育教学设施安全负有直接责任的人员,而工程重大安全事故罪是纯正的单位犯罪,犯罪主体是建设单位、设计单位、施工单位和工程监理单位。(2)犯罪客观方面的行为表现方式不同。本罪的行为方式表现为明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告的不作为形式,而工程重大安全事故罪的行为方式表现为违反国家规定,降低工程质量标准的作为形式。

实践中,可能发生本罪与工程重大安全事故罪共存的情况。例如,建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位违反建筑工程质量法规,降低承建校舍或者教育设施的工程质量标准,工程交付使用后,相关人员在明知校舍或者教育设施存在危险的情况下,不采取措施或不及时报告,致使发生重大伤亡事故的,建设单位、设计单位、施工单位、工程监理单位成立工程重大安全事故罪,而对校舍或者教育设施的安全负有直接责任的相关人员则成立本罪。但是,如果重大伤亡事故的发生与校舍或者教育设施的工程质量毫无关系,而是单纯由于校舍或者教育设施年久失修以及其他原因导致存在安全隐患,相关人员明知存在危险,却不采取措施或者不及时报告,最终导致重大伤亡事故发生的,对校舍或教育设施安全负有直接责任的相关人员应认定为本罪,参与校舍或者教育设施工程建设的相关单位则不构成犯罪。

(三)本罪与玩忽职守罪的界限

本罪与玩忽职守罪在构成要件方面的区别在于:(1)本罪主体既可以是国家机关工作人员,如各级人民政府中分管教育的领导、教育行政主管部门的领导及工作人员,也可以是国家机关工作人员以外的一般国家工作人员,如公办学校的领导及教职工,还可以是非国家工作人员,如私立学校的领导及工作人员,而玩忽职守罪的主体仅限于国家机关工作人员。(2)本罪侵犯的客体是从事教育教学、学习活动的广大师生的人身安全以及学校及其他教育机构的正常教育教学秩序,而玩忽职守罪侵犯的客体是国家机关的正常管理活动。(3)本罪行为大多发生在学校或者其他教育机构具体的教育、教学和科研管理活动中,而玩忽职守罪的危害行为发生在国家机关管理活动中。

实践中,在相关行政管理机关或者教育行政主管部门工作人员接到相关人员作出的校舍或者教育教学机构存在危险的报告后,不认真履行职责和及时采取措施,导致发生重大伤亡结果的情况下,相关行政管理机关和教育行政主管部门工作人员的行为同时符合本罪和玩忽职守罪的构成要件,成立法条竞合关系。由于玩忽职守罪是对国家机关工作人员不认真履行职责行为的一般性规定,而本罪属于对国家机关工作人员不认真履行对校舍或者教育教学设施安全监管责任的特殊性规定,因此,应当认为玩忽职守罪和本罪属于交叉竞合,且玩忽职守罪是一般法条,而本罪是特别法条,根据特别法条优于一般法条的原则,对于校舍或者教育教学设施存在的危险不及时采取措施、导致发生重大伤亡事故的国家机关工作人员,原则上应以本罪论处。

四、刑事责任

根据《刑法》第一百三十八条的规定,明知校舍或者教育教学设施有危险,而不采取措施或者不及时报告,致使发生重大伤亡事故的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第四款的规定,造成死亡一人以上,或者造成重伤三人以上的,应当认定为本罪的“致使发生重大伤亡事故”,对直接责任人员适用第一个量刑档次,判处三年以下有期徒刑或者拘役。根据该解释第七条第四款的规定,造成死亡三人以上或者重伤十人以上,负事故主要责任的,或者造成死亡一人以上或重伤三人以上,同时造成直接经济损失五百万元以上并负事故主要责任的,或者造成死亡一人以上或重伤三人以上,同时造成恶劣社会影响的,对直接责任人员应当适用第二个量刑档次,判处三年以上七年以下有期徒刑。