第十四章 消防责任事故罪

一、概述

消防责任事故罪,是指违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的行为。

消防责任事故罪是1997年刑法新增设的罪名,1979年刑法和单行刑法均没有规定本罪名。

消防安全关系到人民群众的生命健康和公私财产安全,直接影响社会的和谐稳定。党和政府对消防安全工作历来就十分重视,新中国成立以来,陆续颁布了一系列消防安全方面的法规文。1957年11月,全国人大常委会讨论通过了《消防监督条例》,第一次以法规的形式对消防安全工作的各个方面作出了系统的规定。随着我国经济社会的不断发展,消防安全的重要性越来越受到全社会的重视。特别是改革开放以来,随着城市建设的迅猛发展,我国的城市规模不断扩大,人口和建筑越来越集中,加强防火设施建设、保证生产生活用火安全就显得十分重要。实践中,某些单位和个人出于种种原因,置消防安全于不顾,经消防监督机构通知改正后仍然拒不采取整改措施,最终引起火灾事故的发生,造成重大人身伤亡和巨额财产损失。对于这种行为,有必要通过刑罚手段予以规制。1984年5月11日审议通过的《中华人民共和国消防条例》第三十条第二款规定:“违反本条例规定,造成火灾的,对有关责任人员追究刑事责任;情节较轻的,有公安机关依照治安管理处罚条例给予处罚,或者由其主管机关给予行政处分。”上述规定内容比较笼统,且当时有效的1979年刑法中并无对应的罪名可以适用,导致实践中对此类行为如何进行刑事处罚难以准确把握,适用率较低。基于惩罚此类犯罪行为的现实需要,1997年刑法修订时,在1984年消防条例规定内容的基础上增设了消防责任事故罪。《刑法》第一百三十九条规定:“违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”

刑法作出上述规定,经历了一个逐步完善的过程。最初的1997年《刑法(修订草案)》第一百三十条规定:“违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”研究过程中,有意见提出:首先,消防责任事故罪的犯罪主体应当是单位,但从实际情况看,不宜对单位判处罚金,因此,应当明确只对直接责任人员判处刑罚;其次,同属生产安全责任事故犯罪的重大责任事故罪和教育设施重大安全事故罪等罪名的法定最高刑为有期徒刑七年,修订草案规定的消防责任事故罪的法定最高刑仅为三年,刑期明显偏轻,建议增加一档法定刑。随后作出的《刑法(修订草案)(修改稿)》采纳了上述意见,第一百三十九条规定:“违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。”征求意见和审议过程中,又有意见提出,重大责任事故罪、教育设施重大安全事故罪等罪名的法定最低刑为拘役,而消防责任事故罪的法定最低刑为管制,建议保持一致。立法机关经研究,采纳了上述意见,最终通过的刑法将本罪的法定最低刑由管制提高至拘役。

刑法颁布施行之后,司法机关在较长一段时间内未出台有关本罪的司法解释。2011年年底,最高人民法院出台了《关于进一步加强危害生产安全刑事案件审判工作的意见》,明确在消防责任事故罪等非矿山生产安全事故责任犯罪中,确定犯罪主体范围和定罪量刑标准等,可以参照最高人民法院、最高人民检察院2007年出台的《关于办理危害矿山生产安全刑事案件的解释》的相关规定执行。2015年12月,最高人民法院、最高人民检察院联合出台了《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》,对本罪的定罪量刑标准、宽严相济刑事政策的把握,以及犯罪人职业禁止措施的适用等问题作出了明确规定。

二、构成要件

(一)本罪侵犯的客体是公共安全和消防监督管理制度。有意见认为,本罪侵犯的客体仅包括消防监督管理制度。但是,国家通过相关法律法规确立消防监督管理制度本身并不是目的,最终目的仍然是保障公共安全。因此,刑法规定本罪的首要目的是保障公共安全,其次才是维护消防监督管理制度的稳定。此处所称公共安全,是指不特定多数人的生命健康和重大公私财产安全。

(二)本罪在客观方面表现为违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的行为。具体而言,包括以下几个方面的内容:

第一,必须有违反消防管理法规的行为。本罪是典型的法定犯,行为必须满足双重违反性要求,即同时违反消防管理法规和刑法,才可以被认定为犯罪。本罪中的“消防管理法规”仅应限定为国家权力机关制定的成文规定,不应包括生产经营单位制定的管理制度、操作规程和不成文的行业惯例;“违反消防管理法规”应做广义理解,不仅指违反《中华人民共和国消防法》等全国人大及其常委会制定的法律和决定,也指违反《森林防火条例》《草原防火条例》《企业事业单位专职消防队组织条例》《国务院关于进一步加强消防工作的意见》等国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令,还可以包括违反公安部制定的《消防监督检查规定》等部门规章,以及违反《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国建筑法》《突发事件应对法》《大型群众性活动安全管理条例》等法律、法规中有关消防安全方面的规定。实践中,违反消防管理法规的行为可以表现为多种形式,例如,新建、扩建和改建工程的设计施工不执行行政主管部门有关建筑设计防火规范的规定,违规在非安全地点建设生产、储存或者装卸危险化学物品工厂、仓库,堵塞人员密集场所的安全出口、疏散通道、安全通道,不按要求配置符合国家规定的消防器材、灭火设备,生产经营过程中未建立符合标准的管理制度和值班巡逻制度,对客观存在的火灾隐患视而不见、不予整改,等等。

第二,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行。这是本罪的关键性构成要件。也就是说,行为人即使有违反消防管理法规的行为,但如果其没接到过消防监督机构要求采取改正措施的通知,或者虽然接到通知但没有拒绝执行的行为,即使造成严重后果,也不构成本罪。这里所说的拒绝执行,既包括完全不执行,也包括不认真执行、未采取有效措施消除火灾隐患。根据消防法的规定,公安机关消防机构应当对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规的情况依法进行监督检查;公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育,具体办法由国务院公安部门规定。因此,刑法规定的“消防监督机构”,包括公安机关消防机构和公安派出所,其中公安消防机构在省级以下分为总队、支队、大队和中队四级。

需要研究是,刑法规定的“通知采取改正措施”的具体形式,是仅包括书面通知,还是也可以包括口头通知的形式。研究认为:首先,刑法第一百三十九条的规定内容并未明确排除口头通知采取改正措施的情况,将通知形式限定为书面通知,并无明确的法律依据。其次,根据公安部制定的《消防监督检查规定》的规定,公安机关消防机构和公安派出所在进行消防监督检查的形式、方法、基本内容和程序等方面均存在一定差别。其中,在消防监督检查过程中,公安机关消防机构对发现的依法应当责令立即改正的消防安全违法行为,应当当场制作、送达《责令立即整改通知书》,并依法予以处罚,对依法应当责令限期改正的,应当自检查之日起三个工作日内制作、送达《责令限期整改通知书》,并依法予以处罚;公安派出所在日常消防监督检查中,应当填写检查记录,记录发现的消防安全违法行为、责令改正的情况。也就是说,《消防监督检查规定》虽然对公安机关消防机构的消防监督检查活动规定得比较严格,原则上应当采取书面形式通知整改,但是,对公安派出所的日常消防监督检查工作则作出了不同的规定,只要有完善的检查记录,证明公安派出所发现了消防安全违法行为并已责令其改正即可,并不一定采取书面通知的形式。因此,刑法规定的“通知采取改正措施”,既可以包括书面通知形式,也可以包括口头通知形式,但消防监督机构应当留有完善的书面检查记录,证实其已经通知被监督检查对象采取改正措施。

第三,造成严重后果。本罪是结果犯,必须造成刑法规定的特定程度的严重后果,才可以认定为本罪。这是区分本罪与一般消防安全违法行为的关键所在。《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)》第十五条规定:“违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:(一)造成死亡一人以上,或者重伤三人以上的;(二)造成直接经济损失五十万元以上的;(三)造成森林火灾,过火有林地面面积二公顷以上,或者过火疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃面积四公顷以上的;(四)其他造成严重后果的情形。”根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第一款的规定,造成死亡一人以上,或者重伤三人以上,或者造成直接经济损失一百万元以上,或者具有其他造成严重后果或者重大安全事故的情形的,应当认定为本罪中的“造成严重后果”,适当提高了本罪的定罪经济数额标准。实践中,对本罪中“造成严重后果”的认定,应当依据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》的规定执行。

第四,行为人违反消防管理法规、经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的行为与严重后果之间存在刑法上的因果关系。

如果虽然发生了严重事故,但是该事故后果与行为人违反消防管理法规且拒不进行整改的行为之间不具有引起与被引起的因果关系,该事故后果就不能归责于行为人,不能认定为本罪,否则无异于客观归罪。这在理论和实践上一般没有争议。需要研究的是,判断行为与事故后果之间是否存在刑法上的因果关系应当采取什么样的标准。一般情况下,某一起消防安全事故的发生,背后均存在多方面的原因,其中既有自然因素,也有人为因素,既有直接原因,也有间接原因。在这种情况下,判断行为人的行为与事故后果之间是否存在刑法上的因果关系,不宜设定过于严格的门槛和标准,不能一概要求行为人的行为是引发事故后果的直接原因,否则就有可能不当缩小本罪的成立范围,不利于严惩相关犯罪人。另一方面,为了防止处罚范围的不当扩大,也有必要采取适当标准对本罪中因果关系的范围进行限制。研究认为,一般情况下,可以采取“无A即无B”的公式进行判断,即考察在某一起消防事故中,假设如果不存在行为人的违法行为,事故后果是否还会发生,如果答案是肯定的,就应当认定行为人的违法行为与事故后果之间不存在刑法上的因果关系。反之,如果答案是否定的,就可以认定行为人的违法行为是事故后果发生的必要条件,二者之间存在刑法上的因果关系,可以将事故后果归责于行为人,依法追究其刑事责任。

(三)本罪的主体是一般主体。由于刑法规定的本罪处罚对象是“直接责任人员”,导致本罪是否属于单位犯罪,理论和实践中均争议颇大。研究认为,公安部《消防监督检查规定》第一条规定:“为了加强和规范消防监督检查工作,督促机关、团体、企业、事业等单位(以下简称单位)履行消防安全职责,依法《中华人民共和国消防法》,制定本规定。”第三十九条还规定:“有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户,应当纳入消防监督检查范围。”因此,公安机关消防机构和公安派出所进行消防监督检查的对象除了机关、团体和企事业单位以外,还包括符合一定条件的个体工商户。根据上述规定,机关、团体、企事业单位和符合一定条件的个体工商户均可能出现经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的情况。据此,本罪不属于纯正的单位犯罪,自然人和单位均可以构成本罪,但在单位构成本罪的情况下,刑法采取单罚制,只处罚单位中的直接责任人员,不处罚单位本身。刑法规定本罪中的“直接责任人员”,是指单位中对拒绝执行消防监督机构通知采取的改正措施行为负有直接责任的人员,其中既包括参与决定拒绝执行改正措施的单位各级负责人,也包括接到采取改正措施通知后不经报告而自行决定拒绝执行的相关人员。

(四)本罪的主观方面是过失。故意不能构成本罪。虽然行为人对自己违反消防管理法规和经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的行为持故意心态,但严重事故后果的发生是超出其主观意愿之外的,否则就可能构成故意犯罪。刑法上的过失包括疏忽大意的过失和过于自信的过失两种,但是,从刑法规定的本罪罪状来看,行为人经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,说明其对本单位存在火灾隐患的情况是明知的,在这种情况下,行为人主观上认为火灾事故不会发生,因此拒绝执行改正措施,最终导致火灾事故的发生,明显属于过于自信的过失。因此,刑法对本罪构成要件的规定实际上已经排除了疏忽大意的过失存在的余地。

三、司法认定

(一)本罪与自然事故的界限

自然事故是指由于人的主观意志以外、不可抗拒的因素引发的事故,例如雷电偶然劈中某一处所,导致发生火灾事故。一般情况下,自然事故和消防责任事故的区别比较明显。但是,实践中的情况比较复杂,有的火灾的发生原因中既有自然因素,也有人为因素,不能因为引发火灾的最直接原因是自然因素,就绝对排斥成立本罪的可能性。例如,行为人违反消防管理法规,一直未按规定在自己经营管理的厂房上安装避雷装置,消防监督机构经检查发现该隐患后,通知其采取改正措施,但行为人一直拒绝执行,结果厂房被雷电劈中,导致发生火灾事故,造成重大人员伤亡和巨额经济损失。这种情况下,应当对相关直接责任人员以本罪追究刑事责任。

(二)本罪与失火罪的界限

本罪与失火罪均属于过失犯罪,且在危害后果方面均表现为发生火灾,实践中容易混淆。两罪的区别在于:(1)发生领域不同,本罪属于业务过失犯罪,发生在生产经营单位的生产经营活动过程中,或者国家机关、学校等其他单位的正常运营过程中,而失火罪则通常发生在个人的日常生活中。(2)客观方面的行为表现不同,本罪必须存在经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的行为,失火罪则不存在上述行为。(3)犯罪主体范围不同,本罪主体主要是单位中对消防工作负有直接责任的人员,行为人并未因为自己的积极行为直接引发火灾,而失火罪则是行为人因为自己用火不当的积极行为直接导致火灾发生。(4)主观心态不同,本罪只限于过于自信的过失,而失火罪既包括疏忽大意的过失,也包括过于自信的过失。

实践中,在由多种原因共同引发火灾事故的情况下,有可能出现某些被告人被认定为本罪,而另外一些被告人被认定为失火罪的情况。例如,某小商品批发市场长期存在堵塞消防通道、灭火器配备不达标等违反消防管理法规的行为,公安机关消防机构多次下达《责令限期整改通知书》,但相关责任人员一直拒不改正。在经营过程中,一名基层员工在储存易燃物品的仓库中违规使用电热炉,导致易燃物品起火燃烧,同时由于该批发市场消防通道不畅、灭火器数量不够,相关人员无法及时逃生,最终导致大量人员伤亡和巨额经济损失。本案中,对直接引发火灾的基层员工应依法认定为失火罪,而对拒绝执行消防监督机构通知采取的改正措施行为负有直接责任的小商品批发市场管理人员,则应依法认定为本罪。

(三)本罪与重大责任事故罪的界限

本罪与重大责任事故罪同属生产安全责任事故犯罪,一般情况下的区别比较明显。(1)犯罪主体不同。重大责任事故罪的主体是生产、作业人员,本罪主体是与消防工作存在关联的管理人员、单位职工或者其他人员。(2)犯罪客观方面不同。重大责任事故罪在客观方面表现为在生产、作业中违反有关安全管理的规定,因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果,本罪表现为违反消防管理法规,在存在火灾隐患的情况下,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果。

从理论上讲,消防安全属于生产安全的范畴,因此,行为人的行为在构成消防责任事故罪的情况下,同时也符合重大责任事故罪的构成要件,且两罪法定刑完全相同,这种情况下,应当根据特别法条优于一般法条的原则,认定为消防责任事故罪。但是,刑法还对本罪规定了“经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行”这一特殊要件,导致本罪的构成条件比较严格。如果行为人虽然有违反消防管理法规的行为,但并不存在经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行的行为,在造成严重后果的情况下,可以以重大责任事故罪定罪处罚。

(四)本罪与玩忽职守罪的界限

本罪与玩忽职守罪的区别体现在以下几个方面:(1)犯罪主体不同。玩忽职守罪的主体是国家机关工作人员,本罪是一般主体犯罪,包括与消防工作存在关联的所有单位管理人员、普通职工或者其他人员。(2)客观方面的行为方式不同。玩忽职守罪表现为对工作严重不负责任,不履行或者不正确履行工作职责,本罪表现为违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行。

实践中,如果单位负责人或者有关责任人员具有国家机关工作人员身份,其在工作中违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,导致发生火灾事故,造成严重后果的,应当如何定罪处罚,实践中争议较大。研究认为,这种情况属于法条竞合,根据特别法条优于一般法条的原则,原则上应当以本罪论处,不应认定为玩忽职守罪。但是,如果相关责任人员还存在徇私舞弊行为,如果认定为玩忽职守罪,最高可判处有期徒刑十年,而如果认定为本罪,最高仅可判处有期徒刑七年,此时就应当坚持重罪优于轻罪的原则,以玩忽职守罪定罪处罚。

四、刑事责任

根据《刑法》第一百三十九条的规定,违反消防管理法规,经消防监督机构通知采取改正措施而拒绝执行,造成严重后果的,对直接责任人员,处三年以下有期徒刑或者拘役;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑。

根据《关于办理危害生产安全刑事案件的解释》第六条第一款和第七条第一款的规定,具有下列情节之一的,应当认定为本罪中的“造成严重后果”:(一)造成死亡一人以上,或者重伤三人以上的;(二)造成直接经济损失一百万元以上的;(三)其他造成严重后果或者重大安全事故的情形。具有下列情形之一的,应当认定为“后果特别严重”:(一)造成死亡三人以上或者重伤十人以上,负事故主要责任的;(二)造成直接经济损失五百万元以上,负事故主要责任的;(三)其他造成特别严重后果、情节特别恶劣或者后果特别严重的情形。根据上述规定,消防责任事故只要造成死亡一人以上,或者重伤三人以上,或者直接经济损失一百万元以上,对相关直接责任人员就可以认定为本罪。但是,在消防责任事故造成死亡三人以上,或者重伤十人以上,或者造成直接经济损失五百万元以上的特别严重事故后果的情况下,选择适用哪个量刑幅度,还须考察行为人的责任大小。只有在行为人对事故后果负主要责任的情况下,才可以认定为“后果特别严重”,判处三年以上七年以下有期徒刑。实践中还需要注意,不能将对事故所负直接责任简单等同于主要责任,不能因为刑法规定的本罪处罚对象是直接责任人员,就一律认定其对事故后果负主要责任,在涉案的多名直接责任人员中,还应根据其对引发事故后果所起的作用大小,准确认定责任,合理确定刑罚。