三 中国科技体制改革的主要举措与实践

中国改革的一个鲜明特点就是采取了实践先行的战略，这和没有改革经验以及缺少系统改革理论有关，更与改革本身的复杂性与艰巨性有关。人们对改革的实质与对象、改革的目标与策略等方面问题的认识是一个由浅入深的发展过程。从1985年发布《决定》到1998年，以人们对改革认识两次深化为标志，大致可分为三个阶段。

（一）1985年3月至1987年底

这个阶段的改革主要是在《决定》的指导下，以“堵死一头、网开一面，促进科研机构面向经济建设”为主要思路，分三个方面展开。

1.运行机制改革

主要采取了两项措施。

第一项是拨款制度改革。对各类科研机构的科研事业费实行分类管理。例如，对开发型科研机构逐年削减事业费，促使其通过面向经济建设获取经费；对基础研究和近期尚不能取得实用价值的应用研究工作试行科学基金制；对公益型和农业科研工作实行经费包干制。

实施这项改革要达到三个目的。其一，从资金供应上改变科研机构对行政主管部门的依附关系，为将来的自主发展奠定经济基础。其二，集中国家财政的有限财力加强科技长远发展和国民经济中重大攻关以及国家防务方面的研究工作。其三，把科研机构与经济发展的现实需要结合起来，一方面发挥科研机构和人员的积极性、主动性，通过为经济建设服务，争取多渠道的经费来源，改善自身工作和生活条件，从而扩大全社会的科技总投入；另一方面，利用商品经济规律调整科技力量布局，满足现阶段生产发展需要，从而加快科技成果转化为现实生产力的速度。

第二项是促进技术成果商品化，开拓技术市场。这项措施与拨款制度改革相辅相成，构成了“网开一面”的局面。目的是通过经济利益推动科研机构向生产领域转移科研成果，在选择项目时考虑市场需求，也使科研机构逐步具有自我发展能力。为此，1985年、1987年先后出台了《专利法》《技术合同法》以及一系列保护知识产权和鼓励技术贸易的法规和优惠政策，发展了技术贸易中介机构1万多个，建立了从中央到地方的技术市场管理机构和协调网络，使技术市场的规模达到年交易额80亿元。

由于实行了上述改革措施，国有科研机构的运行机制发生了根本的变化，科研活动不能再像过去那样等米下锅了。这就要求科技人员转变观念，在立项上要符合国民经济发展的长远需要和近期需要。

运行机制的改革虽然也存在许多问题，但与其他方面的改革相比，进展是较为迅速和顺利的。据1988年统计，属于中央部委的技术开发类型的科研机构已有12.1%实现经济自立，总的科学事业费减拨比例已达53.2%，比预计的减拨速度高了8个百分点；地方技术开发型科研机构减拨比例近50%；全国科研机构在面向经济和社会的过程中取得横向收入38.3亿元，超过了各级科学事业费拨款的总和（29.5亿元）；科研机构从技术转移中获得收入27.5亿元，同时各类工业企业购买技术支出50亿元。另据一项抽样调查，在1988年科研机构承担的课题中，计划下达的不足50%，而来自市场的课题占了56.6%，这部分课题经费占总经费的39%，在这类课题中通过投标竞争获得的有24.2%。以上统计表明，科研机构的运行机制正朝着预期的方向转变。

在推进运行机制改革时，也有三点估计不足。第一点，对科研机构已有的科研成果工业化成熟程度估计不足。许多成果仅停留在样品阶段，难以批量投产，而不论是企业还是科研机构又都缺乏中试能力，从而大大影响了成果向生产领域的转移，影响了科研机构的经济回收能力。第二点，对企业技术进步内在需求之弱估计不足。企业还不能一下子成为独立的商品生产者和市场长期供应短缺、造成技术不值钱和有偿转让困难的现实，极大地限制了“网开一面”。第三点，对通货膨胀和生活物价指数上升之快始料未及。这种情况的出现，大大减低了由于运行机制改变带来的社会科技总投入所增加的额外实际价值。由于这些认识不足，决策部门未能及时有效地采取更为积极的配套措施，从而也使得一些科研机构，尤其是那些综合型的研究院所在改革中感到步履维艰。

2.人事管理制度的改革

主要措施有两项。

第一项，在科研机构、设计机构和高等院校，逐步试行技术职务聘任制，其目的是打破科技人员使用上的终身制，促进合理流动，改变积压、浪费人才的状况，同时相应提高科技人员的收入水平。尽管这项措施在少数小环境较好、各方面改革进展较快的单位和地区取得了成效，但从全局来看，没有达到预期效果，形式上的聘任制和“大锅饭”问题依然存在。主要原因是：①在经济、政治方面缺乏配套改革，社会保障系统尚未建立，聘用单位和被聘者难以相互选择；②科技与经济长期脱离，也造成科技人员知识结构难以适应新形势的需要。

第二项，允许科技人员在完成本职工作的情况下兼职。其目的是在中国科技人员相对少，又受部门所有制约束、积压而难以流动的情况下，充分发挥科技人员为经济建设服务的积极性和主动性，从而获得科技资源使用的宏观效益。这是一项一开始就引起很大争议的改革措施。大多数企业（尤其是中小企业和乡镇企业）的领导欢迎这种做法，企业可以在不用解决编制的情况下扩充自己的技术实力。但是，许多研究所所长持反对意见，担心科技人员难以控制，不能专心于本职工作，所内成果外流等。这些担心不无道理。这种情况在很大程度上和聘任制不能真正实行有关。此外，研究所内部科学管理制度不完善，既难以对科技人员的工作量进行考核，内部机制又难以保障科技人员以主人翁的精神对待自己的工作，所以，消除“兼职”的副作用，有待完善和深化。

3.组织结构方面的改革

这方面的改革在《决定》中已提出了明确的指导思想，但具体动作是从1987年初开始的。促动这项改革出台的原因有两个。

一方面，前一段运行机制的改革对为数不少的科研机构触动不大，走与经济相结合道路的紧迫感还未达到“生死攸关的地步”，大而全、小而全的封闭式结构仍然存在，条块分割的行政管理造成了相对独立的利益，在科技总投入有限的情况下，课题低水平重复、机构设置重复等现象不仅难以消除，而且越来越厉害，一些改革较好的单位也有自我完善的倾向，一些单位科技人员闲着没事干，另一些部门又严重缺乏科技力量。

另一方面，1986年6月28日，邓小平在中央财经小组汇报会上指示，要开展政治体制改革，核心是解决领导体制问题。国务院开始酝酿行政部门改组，预计1987年陆续实施。其中提出要全部下放企业，于是就产生了部委属科研机构如何办的问题。另外，部门改组要精简机构，如果在研究所隶属关系上保持部门所有制，研究机构就有可能成为精简机构过程中的“储人仓库”，从而会进一步加大科研机构运行机制转变的难度。

基于这些情况，在继续巩固、消化、补充、改善已取得的各项改革成果的同时，推进组织结构的改革已势在必行。考虑到科研机构的调整涉及面广、政策性强、难度大，以及社会各方面的承受能力，本着创造环境、水到渠成、积极而稳妥地进行的原则，提出了“放活科研机构、放活科技人员”和“放宽政策、放活管理”的总政策（又称“双放”政策）。为此，国务院1987年1月20日颁布了《国务院关于进一步推进科技体制改革的若干规定》（即“6号文件”）。其中提出了科研机构调整的原则与方向，如提出国务院各部门要实行政研职责分开，下放科研机构，国家对科研机构的管理应由直接控制为主转变为间接管理；还提出了技术开发型科研机构进入企业等五种发展方向。

为贯彻执行“6号文件”，国务院还颁布了一个配套文件——《国务院关于推进科研设计单位进入大中型工业企业规定》（即“8号文件”），旨在为科研机构进入企业创造政策环境。但是，由于为科研机构其他发展方向配套的改革措施未能相应制定出台，使得人们把注意力集中在“进入企业”上而往往忽略了“6号文件”调整组织结构的全部精神。

当时设想的组织结构调整，首先要随着行政部门改组从大院大所动起，但在实际推进过程中，对大院大所的触动并不大，反而增加了本来改革进展较快的地方科研机构的压力。这主要是因为原定要推行的部门改组推迟，从而使原来设想的大院大所的组织结构调整失去了前提条件。此外，当时对企业技术进步内在需求程度仍缺乏充分认识，对企业改革的深化估计过高，对于市场拉动作用期望过高，从而在推进组织结构的改革过程中，遇到了始料未及的阻碍。

这个阶段也是改革实践全线出击的阶段。但是，由于视野局限于科技系统内部问题，故而所采取的改革措施主要针对科研体制，甚至是技术开发体制。以运行机制改革为突破点，实行技术商品化和发展技术市场，在改革科技拨款制度时获得了迅速和预期的进展，而在试图进行人事制度改革和组织结构调整时，则立刻碰到了种种阻力和来自经济、政治等方面改革进程的约束，从而也迫使科技界逐渐认识到了三个问题。其一，单一建立“面向经济建设”机制，不能从根本上扭转科技与经济脱节的状况；其二，科技发展要服从于国民经济发展的需要，科技资源的配置，要根据国情、国力，适应生产力的布局；其三，科技改革措施要与经济改革同步。

1987年，在技术开发型科研机构进入企业的设想受到重重阻碍，实施异常困难的同时，由于“双放”政策的引导，科研机构和科技人员的主动性进一步发挥，卓有成效地创办了一批技术经济实体。在这些实体中，技工贸、技农贸结合，实现了科技经济一体化，解决了技术成果转化为现实生产力的问题。实践启迪了改革的新思路，促使科技界开始重新思索改革策略。“科技长入经济”的思想逐渐形成。

在这一阶段，宏观层面也有一系列改革举措。

一是完善面向经济建设的科技计划体系。除了继续实施《国家科技攻关计划》外，1985年5月国家科委在《关于抓一批短平快科技项目促进地方经济振兴的请示》中提出实施“星火计划”的设想，得到中央和国务院支持，同年10月在扬州召开全国“星火计划”工作会议。“星火计划”旨在把先进适用的技术播撒到农村大地，推动科技兴农，引导亿万农民依靠科技致富增收，支持乡镇企业发展。它不仅促进了农村的脱贫致富和科技进步，更重要的是用科学技术加速了农村工业化的进程，从而为农业大国的中国实现工业化提供了加速基础。与此同时，面向高技术及其产业发展，酝酿了“火炬计划”“863计划”。

二是推进基础研究管理改革。在中国科学院开展的“基础研究基金制”探索的基础上，1986年2月14日国务院发文批准成立“国家自然科学基金委员会”，建立了自然科学基金，鼓励科研人员在基础研究方面进行自由探索。突破了原有的计划拨款体制，建立了平等竞争、择优支持的资助机制和稳定持续资助基础研究的渠道。

三是推进宏观管理与决策科学化。1986年7月27～31日，全国软科学研究工作座谈会在北京召开。时任国务院副总理万里代表中央和国务院在会上做了题为《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，意义深远，有力地推动政府管理模式的改革和科技决策咨询机制的建立。

四是推进对科研机构的简政放权。1986年4月，国务院颁布了《关于扩大科学技术研究机构自主权的暂行规定》，对改革行政领导体制、人事管理制度、经费和税收，以及资产处理等做出了一系列扩大科研机构自主权的规定。1987年1月，国务院出台了《关于进一步推进科技体制改革的若干规定》，提出要放活科研机构、放宽放活科技人员，对技术成果商品化活动实行宽松政策，逐步实行政研职责分工，国家对科研机构的管理应由直接调控为主转为间接管理；科研机构全面实行所长负责制，逐步实行所有权与经营权分离，最终改变科研机构作为行政机构附属物的局面。

（二）1988年至1991年底

这一阶段的改革主要是在继续贯彻、完善已出台的各项改革措施的同时，总结和反思前一阶段改革实践，明确了“科技长入经济”的思路，改革与发展相结合，推动科技资源根据国民经济发展需要在三个战略层次上合理配置，在全国“经济治理整顿”中梳理科技改革措施，坚定科技体制改革方向。具体实践主要有以下几个方面。

1.坚持“面向、依靠”方针，提出“科技长入经济”的新策略

在当时，世界范围内的改革调整趋势已日渐清晰。世界各国纷纷转换战略观念，调整发展模式，力图通过全社会的科技进步，增强本国的综合国力，在世界上夺取新的经济发展制高点，在21世纪确立有利于自身竞争的战略地位。党的十三大提出，今后中国经济发展的战略任务是，既要着重推进传统产业革命，又要迎头赶上世界新技术革命，为此要把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。在发展战略上提出科教首位论，再次加强了科技为经济发展服务的要求，并要求国务院制定“国家中长期科学技术发展纲领”。这时，中国的改革在国民经济发展形势十分严峻的情况下，已进入一个触动各方面利益的深层改革时期。单项和单方面改革的难以突进，使人们产生了改革要进行总体规划，经济、政治、科技、农村、教育等方面的改革要协同动作的共识。在这样的背景下，科技界开始了自己的反思。

经历了前一个阶段的改革，传统体制已受到了巨大冲击，许多新体制因素已被列入经济与科技活动之中，但新体制因素未能有机地联结起来发挥整体功能。就总体而言，科技与经济的结合并没有取得实质性突破，“两张皮”问题依然严重存在。究其原因在于：①技术进步没有成为社会经济生活中的内在需求；②政治、经济、科技等方面的改革不同步，依靠科技进步并没有成为建立新经济体制的核心思想，部门所有制惯性与利益依然存在，约束了微观组织技术创新机制的形成；③科技系统组织结构受到外部环境的制约，调整缓慢，主要研究机构仍然是政府部门的附属物，科技工作缺乏竞争机制，没有与国民经济形成休戚相关的关系。

实践表明：①要彻底解决科技与经济结合的问题，就必须站在国民经济发展的全局上考虑科技体制改革问题。通过改革建立的新体制也不应再是科技与经济分割的体制，而是科技与经济融为一体，保证国民经济依靠科技进步发展的体制，因而科技改革必须与政治、经济等方面的改革协同配套进行。②由于原有体制是经30年逐步建立起来的严密而又完整的组织管理系统和观念系统，在改革中具有强大的惯性。而且人们对传统体制的习惯远远超过对新的、尚未确定的体制的适应。因此，在改革旧体制的弊端时，应特别注重培育新体制因素。一方面约束和削弱旧体制，创造有利于新体制因素生长的空间；另一方面支持新体制生长点的发展，用新体制因素去挤占旧体制的生存空间，逐步确立新体制的主导地位。

基于这样的认识和改革实践中涌现出来的各类技术经济实体的成功，1987年底前后，科技界开始提出“科技长入经济”的思想。其含义是：①打破科研单位和生产单位之间的功能界限，实现科技经济一体化。②扩展新旧体制转轨期间科研机构的内涵，在社会微观生产组织技术进步需求不足的情况下，发挥科研机构和科技人员的积极性，创造各种形式，以自身的技术实力促进传统产业技术改造和新技术、高技术产业的形成，发展以科技为支柱的商品经济。③促进科研机构和科技人员在科研开发、生产、经营、服务等不同层次和环节上寻找自身最佳位置，从而可通过经济规律、科技规律和政策引导，逐步实现科技组织结构的调整和科技资源的合理配置，避免单纯依靠行政手段进行调整带来的种种弊端和矛盾。

“科技长入经济”思想的提出，标志着以科研体制为主的改革，转为以推进国民经济发展依靠科技进步为主的改革，在认识上达到了一个新的历史高度。1988年5月《国务院关于深化科技体制改革若干问题的决定》^[6]颁布，这一思想正式转化为中央深化科技体制改革的政策。

与此同时，在上述反思与认识的基础上，国家体改委、国家科委共同组织研究制定了《科技体制改革中期规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确提出了中期改革的总目标，即建立能够保证国民经济依靠科技进步高效率增长的新体制框架，其中内含了对科技自身发展的要求。《纲要》还构思了未来科技体制的框架，提出了实现这一框架的策略与思路，分宏观管理与调控、企业、农村、科研机构四个方面设计了改革内容与措施。此外，还针对中国不同地区经济、科技、文化发展水平和资源分布的差异，提出了建立综合试验区的思路。总之，《纲要》是对中国科技体制改革进行总体规划的第一个尝试，也表明科技界对改革本身的认识达到了一个新的高度。由于受到1989年政治风波和国家经济开始治理整顿的影响，直到1992年3月，《纲要》的内容和思路才体现在国务院发布的《国家中长期科学技术发展纲领》中。

2.继续推进现有微观组织改革

一是推动科研机构内部引入竞争机制。探索实行科研机构和科技人员的利益与其对社会经济发展的贡献挂钩的机制。①科研机构实行承包经营责任制；②进行科研机构内部优化组合的试点工作，进一步落实聘任制。

二是推动企业技术进步。①积极研究制定推动企业技术进步的政策；②加强对企业技术进步的计量考核工作；③促进企业建立技术开发机构和技术开发基金。国家推出“新产品计划”，鼓励企业与科研机构、高校共同研发新产品，实现产业化。

三是推动农村技术进步和科技组织改革，实现“科技兴农”。①探索新的农村技术推广服务体系，鼓励农业科研机构和人员创办各种形式的技术承包实体和承包集团。鼓励、扶植农民各种专业技术协会的发展。②探索新的农村基层科技管理工作体系，在村、乡和镇、区、县配备科技副职和专职科技干部。③加大“星火计划”实施力度，推广实用技术，促进乡镇企业发展，加速农村工业化进程，推出了“丰收计划”“燎原计划”，大范围推广农业先进适用技术，为农村培养大批专业技术人才。

3.促进科技经济一体化因素的生长与发展

①鼓励国有科研机构利用中心城市、沿海开放地区、智力密集区的优势，面向国际市场，创办多种所有制形式的科研生产经营实体，发展新型科技产业。②鼓励科技人员创办集体、个体科技机构，自筹资金，自主经营，自负盈亏，实行技工贸一体化，按商品经济规律促进成熟的科技成果转化为现实生产力。③为技术经济实体的发展创造小环境、小气候，建立高新技术开发区，在一些中心城市成立科技创业服务中心（即“孵化器”），旨在为科技人员创办技术经济实体提供政策咨询，开办经费、场地、配套技术服务以及经营培训等方面的服务。

4.确立鼓励民营科技企业发展的政策，发展高新技术企业

改革以来，在高校和科研机构密集的地区，由科技人员领办、创办的民营科技企业迅速发展，引起了政策上的争议。国务院领导芮杏文、温家宝带领各有关部门组成调查组深入中关村“电子一条街”进行调研，形成15万字的报告，分析民营科技企业的成因、成效、问题以及遇到的体制机制障碍，明确指出中关村“电子一条街”民营科技企业发展的意义不在于它所创造的经济效益，而在于为如何解决科技进步与经济效益问题、推动科技与经济结合问题、中国高技术产业怎样起步和走什么路的问题、发挥知识分子作用问题提供了新思路，让我们看到希望之光，应该实行“支持、扶植、引导”的方针，并提出在中关村建立科技开发区的设想。这个报告得到党中央和国务院的高度认可，为确定民营科技企业发展政策奠定了基础，也为中央下决心建立高新技术产业开发区提供了依据。1988年5月，国务院批准建立北京市新技术产业开发实验区（这也是中国高新技术产业开发区的雏形），并给予包括税收、海关、外汇、物价、出国、人事和企业经营范围在内的12项优惠政策。

在这一阶段，国家科技计划层面也有一系列改革举措。1988年8月正式启动了“火炬计划”，以推进高新技术产业发展，与“星火计划”相呼应，“一体两翼”（一个是面向农村，另一个是面向高科技产业），形成调整科技资源配置方向、面向经济建设的两个主要突破口。同时，面向前沿高技术领域的“863计划”正式启动。之后，国家又先后推出了国家重点新产品计划、国家科技成果重点推广计划（1988年）、国家工程技术研究中心计划（1991年）和国家工程研究中心计划（1992年）等，形成对高新技术开发、应用和产业化的支撑。同时，为加强基础研究，巩固基础研究队伍，以解决一批长期影响中国经济社会发展的重大科学技术难题，1991年启动了国家基础性研究重大关键项目计划（“攀登计划”）；为探索综合配套改革之路，设立了科技体制改革试点城市，等等。这个阶段显露出的最大特点是：科技改革已跳出封闭的科技体系，科技界正在发挥更大的主动性，以更广阔的视野探索中国的科技与经济结合之路。

在这一阶段的后半期，国民经济开始治理整顿，梳理改革政策。1990年3月，国务院召开了全国科技工作会议。在会上确立1990年指导科技体制改革的精神为：方针政策不变，巩固、完善、深化，改革与发展结合。从而稳定了科技体制改革的形势和方向。

（三）1992年至1998年底

这一阶段的改革，在1992年邓小平南方谈话精神的鼓舞下，与发展紧密结合，大力推进各类改革试验区建设，发展民营科技企业和高新技术企业，继续完善国家科技资源在三个层面的配置，推动科技立法，巩固改革成果，确立科教兴国战略；同时，试图以科技人员分流实现原有科技组织结构的调整和重组，但依然进展不大。

1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》为这一阶段的改革提供了运用市场机制的重要依据。

1.推进各类改革试验区，营造科技成果产业化环境

20世纪90年代初，国务院正式批准实施的“火炬计划”中提出了建立高新技术开发区的设想，对全国范围内国家高新区建设做出部署，相继建立了52个国家级高新区。1997年6月，为解决中国干旱半干旱地区农业发展和21世纪中国粮食问题，国务院批准建立杨凌农业高新技术产业示范区（2007年国务院批准了宁波省级高新区升级为国家级高新区，同年又将苏州工业园区加上，纳入国家高新区管理序列，形成了“54+1”的发展格局）。1994年，《中国21世纪议程》发布实施，从人口、环境与发展的总体情况出发，提出了促进中国经济、社会、资源和环境相互协调的可持续发展战略。为探索解决改革开放中出现的经济与资源、环境，人与自然、社会的突出矛盾和问题，陆续建立了63个国家级可持续发展试验区，开展以促进人口、健康、资源、环境、经济、社会、生态全面协调发展为主要内容的可持续发展的实验和示范。在实施“星火计划”的基础上，选择“星火计划”项目落地密集区，建立了“星火计划”示范区。这些试验区根据促进科技成果产业化的需要和科技人员创新创业的需要，探索建立了相应的管理体制机制和政策环境，为各类民营科技企业的发展、各种科技成果转化的模式提供了实验空间。

1993年6月12日，国家科委和国家体改委联合发布《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》，在进一步明确中央有关民营科技企业政策的同时，动员更多的科技人员创办民营科技型企业，允许国有科技机构、高等院校、大中型企业按照国有民营方式创办新的科技型企业，从而为科研机构实行一所两制、高校创办高技术产业，以及国有企业改革和部分引入民营机制发展高新技术产业提供了政策依据。而各类开发区为这些新兴科技企业提供了环境和服务。这一措施对于促进科技与经济结合，实现科技成果产业化、商品化，成效极其显著。《关于大力发展民营科技型企业若干问题的决定》不仅给了民营科技企业合法的社会地位，更重要的是，探索了运用市场机制搞活国有科技、经济要素，促进科技成果产业化的有效途径。

2.完善国家科技资源三个层面配置，充实“面向、依靠”方针

1994年2月17日，国家科委和国家体改委联合发布了《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，把科技体制改革的总体目标确立为“建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律和市场经济运行规律，科技与经济密切结合的新型体制，促进科技进步，实现科技、经济和社会的协调发展”。这里特别强调，在发挥科技促进经济发展作用的同时，也要保持自身发展。因此，对国家科技资源配置结构提出了优化要求。在继续保持三个层次资源配置的基础上，做好三个方面的工作：①直接投入当前经济建设的科技工作；②跟踪和发展高、新技术并推动其产业化的科技工作；③保持稳定、持续发展的基础研究工作。用国家投入增量调整三个层次比例，加大基础研究投入。1992年开始组织实施“攀登计划”，即国家重点基础性研究重大关键项目计划，以解决一批长期影响中国经济社会发展的重大科学技术难题。同时，也加大了自然科学基金的投入。自然科学基金1986年初创时只有8000万元，1996年增加到6.45亿元。1996年以来，国家在财政并不宽裕的情况下，连年增加对自然科学基金的拨款，使基金的年均增长率超过了20%。

“攀登计划”出台后，科技工作的方针调整为“面向”“依靠”“攀高峰”，鲜明地表达了重视基础研究和应用基础研究的政策导向。1997年6月，国家科技领导小组第三次会议提出要按“大集中、小自由”的原则部署基础研究工作。自然科学基金主要支持自由探索；关系国民经济、社会发展和科技自身发展的重大科学问题，由国家计划支持。因此，在“攀登计划”的基础上，国家重点基础研究发展计划（“973计划”）开始实施。“973计划”紧紧围绕农业、能源、信息、资源环境、人口与健康、材料、综合交叉与重大科学前沿等领域开展多学科综合性研究，将国家重大战略需求与科学家的首创精神有机结合起来，集成各部门、各行业、各领域优势科技力量开展创新研究。

3.加强科技法规建设，巩固科技改革成果

1993年7月2日八届人大二次会议通过《科学技术进步法》。这是中国第一部关于科技进步的具有基本法性质的法律。它规定了科技事业的基本方针、布局、保障措施，明确了科研机构和科技人员的权利义务，并以法律形式对国家提高科学技术经费投入提出了明确要求，对一系列改革成果给予了肯定，如建立高新区并实行优惠政策、发展技术市场、鼓励研发机构实行技工贸或技农贸一体化经营、允许企业技术开发费计入成本等，为中国科技法制的建设奠定了重要的基础。

《科学技术进步法》主要侧重于保障科学技术的发展，发挥科学技术促进社会、经济发展的作用，对国民经济发展必须依靠科学技术的规定较少，本质上还是“科技面向经济”的法。在起草过程中曾有专家建议，依据党的十三大提出的“把国民经济发展转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”的要求，《科学技术进步法》应是促进国民经济依靠科技进步发展的法，应增加经济发展要依靠科学技术的规定。但是，由于是科技部门在牵头起草工作，并受当时历史环境和部门分工的局限，此建议未能引起足够的重视。

1993年3月12日，经贸部、国家科委、国防科工委和国家教委共同授予第一批100家科研院所外贸经营权。随后，当年10月16日，外经贸部和国家科委发布《赋予科研院所科技产品进出口权暂行办法》。到1994年8月22日，国务院批复了外经贸部、国家科委、国家经贸委联合提出的《关于加快科技成果转化、优化出口商品结构的若干意见》。这些文件的出台是科技部门与经济、外贸部门协同推进院所改革的成果，用法规肯定了院所通过“一所两制”，转化科技成果，创办科技企业，开发外向型产品的改革实践。

为落实1996年5月全国人大常委会审议通过、1996年10月1日开始执行的《促进科技成果转化法》，1999年科技部、教育部、人事部、财政部、中国人民银行、国家税务总局、国家工商行政管理局联合出台了《关于促进科技成果转化的若干规定》^[7]，其中的相关政策比以前有了较大的突破，要求科研机构、高等学校转化职务科技成果，应当依法对研究开发该项科技成果的职务科技成果完成人和为成果转化做出重要贡献的其他人员给予奖励，并给出了具体的实施标准。

4.调整科技组织结构与探索综合配套改革

1992年8月27日，国家科委和国家体改委联合发布《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》，将改革重点逐步转向结构调整和综合配套改革，尝试性地提出了“进行分流和调整”的基本路子是“稳住一头，放开一片”。

1994年2月17日，国家科委和国家体改委联合发布《适应社会主义市场经济发展，深化科技体制改革实施要点》，人员分流和结构调整被视为体制改革取得突破的关键。新的改革方针被概括为“稳住一头，放开一片”。一方面，稳定支持少部分的基础性研究和基础性技术工作。在提高科技经费总体水平的同时，通过改革科技计划体制，向重点项目和重点承担单位倾斜，达到稳定基础性研究、高技术研究，以及事关经济建设、社会发展和国防事业长远发展的重大研究开发的目的，力争重点突破，提高中国整体科技实力、科技水平和发展后劲；另一方面，放开放活技术开发机构、社会公益机构、科技服务机构。大力支持研究开发机构以各种形式进入经济领域，给予其相当程度的研究开发、生产经营、经费使用、机构设置、人员聘用自主权和发展、经营方式的选择权，以及一定的优惠政策，使其尽早与经济建设结合起来。

在综合配套改革方面，重点强调科技部门与经济社会体制的结合和协调发展，促进科技体制改革与经济、金融、外贸、教育体制改革的配套进行。为此，国家科委牵头，联合国家体改委、财政部、人事部、国有资产管理局、中国科学院、中央办公厅调研室、国务院政策研究室于1994年2月成立了科技系统综合配套改革领导小组。同年11月选择沈阳、广州、南京、哈尔滨、重庆、武汉、大连、黄石、柳州、唐山、烟台、乌鲁木齐、大理、延吉这14个城市开展科技经济体制综合配套改革试点工作，并根据各城市特点确定不同的试点内容。

1995年，国家科委会同国家教委、中国科学院，先后选择了基础研究“五所二校一中心”进行为期三年的改革试点工作。这些试点单位是：中国科学院的物理所、化学所、地球物理所、生物物理所、应用数学所，北京大学重离子所，北京师范大学低能核物理研究所和上海生命科学研究中心。三年试点取得了十分有益的经验，具有一定的普遍意义，为加强基础性研究基地的建设和改造，推动基础性研究所改革深化，为探索建设与国际接轨又符合中国国情的现代科研院所模式提供了重要参考，也为中国科学院后来实施“知识创新工程”打下了重要基础。

为推动技术开发类科研机构的企业化转制，1996年初，国家科委启动了以机械部、交通部、冶金部和纺织总会四个部门所属科研机构为主体的改革试点工作。从整体结构调整、人才分流入手，突出“稳与放相协调”“软件建设与硬件建设相协调”，重点是管好用好试点经费，努力形成研究开发、成果转化、技术辐射三个层次有机结合的新格局，加快科技产业化步伐，为促进机制根本转变创造有利条件。

三年的试点工作，在调整结构、分流人才、转变机制、制度创新诸方面进行了大量有益的尝试和积极探索，为深化部门所属科研机构改革积累了实际经验，使涉及试点工作的十多个部门的科研机构在改革思路、方向和任务及预期目标等方面，不仅有了思想准备，而且在行动上前进了一步。

这一系列改革试点，在改革的深度和广度上大步推进，取得了显著效果。但是，在科技组织结构重组方面，由于涉及组织、制度、人事和利益等多方面关系的变化，进程也受到经济体制、财税体制、社保体制以及部门职权等多种因素的影响，进展不尽如人意。

5.确立“科教兴国”战略

1995年党中央国务院召开了全国科技大会，会上提出了“科教兴国”战略，要求把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科学文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。会后发布了《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》，正式确立了“科教兴国”战略，并进行了全面部署，再次提出要通过“深化科技体制改革，建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”，确定了到2000年研究开发经费占国内生产总值的比例达到1.5%的科技投入目标；决定成立国家科技领导小组，明确提出各级党委和政府第一把手抓第一生产力。

国家科委据此提出了深化科技体制改革的指导思想：以建设有中国特色社会主义理论为指导，按照《中共中央、国务院关于加强科学技术进步的决定》的精神和《国民经济和社会发展“九五”计划和2020年远景目标》，全面贯彻“面向、依靠、攀高峰”的方针，“稳住一头、放开一片”，围绕“两个根本性转变”和“科教兴国”战略的实施，在进一步转变科技工作运行机制的基础上，调整科技系统的组织结构，分流科技人员，大力解放和发展科技第一生产力，合理配置、高效利用科技资源，大幅度提高中国整体科技水平、自主创新能力和综合国力，使科技发展为经济建设和社会进步提供强大动力和支撑。

这一阶段，在“发展高科技、实现产业化”和“科技长入经济”思想的指导下，各地政府利用国家高新区政策，积极营造有利于各类民营科技企业和高新技术产业发展的政策小气候；金融领域以风险投资、科技贷款的形式，积极探索为民营科技企业和高新技术产业提供金融服务；放活院所、高校的改革政策促进了“一所（院校）两制”，科技成果和人才流向民营科技企业和高新技术企业；从而使民营科技企业、高新技术产业蓬勃发展，充分显示了科技促进经济发展的作用。正因为如此，才形成了社会共识，确立了“科教兴国”战略，从而也要求科技体制改革和经济等方面的改革进一步融合，在深度和广度上大大推进，共同构建支撑国民经济依靠科技进步发展的国家创新系统。

另外，组织结构调整方面的改革仍然进展不大。反思其原因有三：一是仅把推进院所改革和结构调整作为重点，忽视了宏观管理体制改革以及与经济、社保、人事管理等方面的综合配套改革；二是主要用计划经济思维、依赖行政手段进行科技组织结构调整，忽视了市场机制的作用；三是对当时经济发展方式以资源投入、资本扩张为主，依靠技术进步需求不足的外部环境特点，缺乏清醒认识。

实际上，大量的科技力量进入经济活动，大量的院所办的、高校办的、国有企业办的高新技术企业涌现，说明“科技长入经济”的思路可以有效地促进科技组织结构在市场机制作用下发生变化，可以“水到渠成”地实现科技组织结构的调整。关键是要更好地营造“科技长入经济”的政策环境，实实在在地放活科研机构、放活科技人员。然而，当时对此实践的启示认识不充分，更多地期望通过行政手段调整科技组织结构。

这一阶段，在科技计划管理改革方面尝试引入科技评估机制，逐步建立覆盖资源配置的评估体系，以加强管理决策的科学化、民主化，完善计划执行的监督、改进计划效果的评价，为调控政府资源配置提供依据。从1994年开始，组建了国家科技评估中心，逐一对“攻关计划”“火炬计划（高新区部分）”“863计划”“973计划”开展了第三方评估，探索了政府投入绩效的评估方式，制定并出版了中国首部《科技评估规范》，为后来完善国家计划评估体系奠定了基础。