2.2 2009年职程制度改革的困境
2009年职程制度改革的动机主要是从延长公务人员整个职业生涯的晋升前景出发的，旨在提高员工对工作的投入感和归属感，提升职程制度的激励功能。行政法务司多次强调，这次职程修改并不是加人工，其目的是调整、修订不合理职程，包括各项津贴，把公务员工作生涯延长。[2]然而，拉长职阶和职级，延长公务员工作生涯，虽然可以延长公务人员晋升到职业生涯最高顶点的时间，解决公务人员到了“职程顶点”的激励问题，但与此同时却被认为是为到达“职程顶点”的公务员加工资，引发基层人员的不满。对此，有议员指出，“政府制定的职程制度法案，让人有肥上瘦下的感觉。政府虽强调今次调整职程非加人工，但这种不公平情况，却打击公务员的积极性，影响公务员队伍的稳定”。[3]
由于澳门公务人员的薪酬制度本质上是一种职级工资制，改革增加职级和职阶的做法，本质上无疑是增加了薪酬，从而引发了利益分配之后公平与否的问题，体现在以下几个方面。
2.2.1 受益不同步
“虽然并非所有现职公务人员会因增加了职级和职阶而实时受惠，但全体公务员在可见的将来亦可因此设置而受惠。”[4]虽然政府一再强调这是一份全体公务人员都受惠的改革方案，但不管政府如何阐释新制度的优越性，此次改革内在地存在公务人员受益不同步的问题，这主要表现在“职程顶点”公务人员和低层公务人员受益的不同步。在新的职程制度中，“职程顶点”人员可直接受益，但相比之下，由于晋升时间太长，低层公务人员要等待相当长一段时间才能受益，无法直接受惠于此次的改革方案。在新的制度下，公务员在职程生涯中的晋级、晋阶所花费的时间，要比旧制延长很长时间，例如，有些垂直职级到达顶点将由原来的13年，延长至33年，横向职阶到达顶点由原来的21年延长至36年。
由于晋升时间的拉长，对于刚刚入职的公务人员来说，改革后的受惠事实上处于一种遥不可及的状态。如果某公务人员在其职业生涯的中途离职，那么改革后所产生的受益则会荡然无存，而对于入职时间较晚的公务人员来说，更是无法从此次改革中受益，“职程顶点”对于他们而言成了无法实现的空中楼阁。正是在这个层面中，不少公务人员团体和社会人士纷纷提出要增加入职的薪俸点，以此使刚入职和处于登顶过程的公务人员实时受益，而不是让其受益处于一种预期和未来的状态，毕竟处于将来状态的利益具有不确定性。
2.2.2 受益幅度不均
据统计，新职程编制下，政府每年将增加11.53亿澳门元财政开支。依据当前的改革方案，改革后的“勤杂人员”的“职程顶点”薪酬可增加33.3%（由180点增加到240点），“技术人员”的“职程顶点”薪酬可增加25%（由240点增加到300点），“行政技术辅助员”的“职程顶点”薪酬可增加约16.7%（由330点增加到385点），“技术辅导员”的“职程顶点”薪酬可增加约15.1%（由430点增加到495点）。“技术员”的“职程顶点”薪酬可增加约13.8%（由545点增加到620点），“高级技术员”的“职程顶点”薪酬可增加约13.1%（由650点增加到735点）。可以看出，从增加受益的比例上看，此次的改革对基层公务人员是有所照顾和倾斜的，“勤杂人员”增加薪酬的比例远远高于“高级技术员”增加的薪酬比例。然而，有议员却关注到了增加薪酬的绝对量上，特别是把原来的工人在改革后所可能增加的薪酬量和领导主管可能增加的薪酬量比较之后，指出政府此次的改革方案是一份肥上瘦下法案，“在建议对领导主管人员大幅变相加薪15%到20%，即每月加薪3800元至11800元的比较之下，勤杂人员（原工人及助理员）只增加30%，即10点的590元，落差之大，印象深刻，肥上瘦下”。[5]可见，虽然政府考虑到了受益比向基层公务人员的倾斜，但由于受益绝对量的巨大落差，仍然受到受益幅度不同一、不公平的批评。
2.2.3 受益的激励性不足
对于能够实时受益的“职程顶点”人员来说，对于新增加的薪酬点，不少意见认为吸引力和激励性并不大。以高级技术员为例，按现行法例，公务员由低职阶晋升至最高职阶，一般只需12年到13年的时间，但法案新增的职级及职阶，每晋升一级要四年或五年，由现在的“职程顶点”晋升至新增的最高职阶，便需多花16年至20年时间，但该四个职阶只是增加了85点。可以说，与漫长的晋升时间相比，新增加的受益显得微不足道。不少高级技术人员坦言，可能增加的受益对他们并不会产生很大的激励和调动作用。有公务人员团体也表示，“这样的‘职业生涯规划’在逻辑上欠缺合理性，更遑论对公务员能起到激励作用”。[6]
2.2.4 晋升权益受损
“晋升权益受损”主要指的是原来的一级到四级的公务人员的情况。一方面，一至四级的工人及助理员缩为两级，令原来处于第二级别的工人、第四级别的熟练工人觉得降级，就此，有议员反映“部分人员觉得被矮化、得不到认同”。[7]另一方面，由于原来的第一级别和第二级别合并为新的第一级别，原来的第三级别和第四级别合并为新的第二级别，原一般职程制度中一至四级的工人及助理员合并为新的第一级别和第二级别，但规定按原薪俸点转入新级别的职阶，这就使得原来由下向上合并的员工，由于按照现在的薪俸点跳入新职级或职阶，大多数人的职阶将向下调，直接影响完成“职程顶点”的时间。
总而言之，公务人员职程制度改革的核心是薪酬制度和晋升制度的改革要回归到激励功能的原点上来思考制度改革，注重制度的公平价值，实现利益均衡，更有利于改革的顺利进行。