2.3 2016年职程制度的改革
2014年以来，澳门特区政府致力优化公务人员管理体制，逐步推进以能力为导向的公职制度改革。2016年，以能力为导向的改革理念为指导，澳门特区政府启动了对公务人员职程制度新一轮的改革。职程制度改革是第三届特区政府行政改革中的主要内容，崔世安行政长官在竞选时就强调，“行政改革是下任政府的施政重点，将保持五司架构，检讨公务员职程制度，理顺部门职能，不再出现职能重迭，提高效率”。[8]
在政府的改革预想中，将分两个阶段来对公务人员职程制度进行全面的检视和总结完善，落实“精兵简政”施政目标，从而提升公务人员团队的整体素质及绩效，为市民提供优质服务。第一阶段主要是针对职程制度中相对独立且较受公务人员关注的问题进行修改，包括在重新界定和合并职程时，未充分考虑不同职程之间的关系而导致部分特别职程设计欠妥善；入职要件的规范未能配合人员招聘的需要；职程内晋级程序的效益不彰和有欠公平。第二阶段是开展整体研究，全面检讨一般职程及特别职程制度并提出全盘的改革方案。第二阶段将在第一阶段改革的基础上，针对其他问题，如职程转入时涉及的年资问题和对一般职程进行重新设计等，并结合对招聘与甄选管理、晋升条件、人员流动及薪酬福利等内容的深入研究，全面检讨一般职程及特别职程制度，在咨询及听取各方意见后提出全盘的改革方案并进行修法工作。
2.3.1 第一阶段的改革
在第一阶段，政府首先针对职程制度中相对独立且较受公务人员关注的问题进行修改。政府制定了《修改第14/2009号法律〈公务人员职程制度〉》法律草案，建议在公务员入职条件包括学历要求、工作证明以及统一开考制度和晋升评核等部分进行完善。当中，在学历要求方面，法案建议根据国际学制的不同学位制度，调整原有制度关于要求四年学士学位的规定；在工作证明方面，原有制度要求提供个人声明和雇主声明，法案则建议相关工作经验证明取消个人声明，统一以雇主发出。
首先，优先分析特别职程，针对不同入职条件的薪酬合理性提出调整方案。特区政府针对特别职程问题进行研究和修改，优先选择一些问题较大的职程开展工作，如地籍测量员、市政监督等职程。[9]建议修订部分特别职程的薪俸点，分别是：海上交通控制员、地形测量员和水文员，修改后会与其他相同入职条件的职程相同；海上交通控制员、地形测量员及水文员三个特别职程的薪俸点，为280点至515点；海上交通控制员、地形测量员和水文员等职程的薪俸点，修改后与入职要件相同的其他职程的薪俸点相同。
其次，将统一管理开考明确划分为“综合能力评估开考”和“专业或者职务能力评估开考”。法案建议，把统一管理开考明确划分为“综合能力评估开考”及“专业或职务能力评估开考”两个互相紧扣但又各自独立的开考项目，并根据开考对象界定不同的开考方式及定义。
再次，明确担任高级技术员职务所需要的学历程度。政府在新法案中规定，学士学位可因应发出相关文凭的当地实行的学制，而不限于原有学历制度规定的4年。对此，立法会议员关翠杏指出，这种调整不是降低条件，而是适应外地情况。“政府为吸引更多在外地留学的人士报考公职，在法案中调整了过去学历制度的规定，在高等学历，即学士、硕士、博士学位，由以往法律规定需要4年学士学位要求，调整成因应发出相关文凭的当地实行的学制而不限于4年的学士学位，部分条文亦需要与高教法吻合。规定有所调整是开放了，但并非降低条件，而是适应外地情况。”[10]
最后，在公务员晋升中取消晋级需要审查文件的开考方式。新法案规定，只要人员符合法定晋级要件，所属部门就必须在法定期间内为该人员展开相关的晋级程序，并以部门领导批示的方式取代开考程序，使“职级变更的程序更快捷、更高效”。[11]有意见担心，取消晋升考试或导致不公平、暗箱操作。对此，立法会议员关翠杏也表示，“法案建议取消晋升考试，但并未减弱对于晋升者的考核，只是缩短了考试前后需花费的大量时间，从而减省行政程序”。[12]
2.3.2 第二阶段的改革
2018年施政方针中提出，将就《公务人员职程制度》第二阶段的修订方案开展咨询，不少公务人员及公务人员团体均认同对制度作进一步完善。第二阶段的职程改革，在首阶段的基础上，结合公务人员职程制度的特性，包括对职程转入时涉及的年资问题、对一般职程进行重新设计等，对招聘与甄选、晋升条件、人员流动及薪酬福利等内容进行深入研究，全面检讨“职程制度”中关于公务员晋升及晋升所延伸出的薪酬、所需培训时数等问题，提出全盘的改革方案并进行修法工作。
这一阶段的改革，旨在保障更多基层人员向上流动，评核若获得一定级别，容许优秀的公务员由下一级直接升到上一级，比如技术员可直接晋升到高级技术员。[13]政府在一般职程和综合职程综合研究分析的基础上，决定第一级至第六级职程是否有必要合并或分层。
1.职务要求与学历的对应性
根据现行公职制度，公务人员的入职薪俸点与入职学历或培训要求挂钩，入职学历要求较高，其入职薪俸点亦会相应较高。虽然现行《公务人员职程制度》已先后于2009年及2017年作出修订，但有些职程的入职学历要求仍然沿用30年前的规定，例如统计暨普查局的普查暨调查员，其入职要求仍是初中学历。
随着社会和经济的发展，初中毕业的入职要求早已无法适应现今普查及统计工作所涉及的复杂性及技术性。因此，虽然按规定的入职要求较低，但实际上部门会聘用较高学历的人员以应付部门的工作需求和挑战，使得普查暨调查员的工作要求与所提供的薪酬长期不对称，导致近十年来调查员的流失率高；在人员队伍欠缺稳定性的情况下，极可能影响统计工作的开展及部门的发展。对于现有职程制度的种种问题，当局确实需要因应实际情况作出完善。[14]
2.不同职程之间的开放流动
现有职程制度下，每晋升一个职阶要等两三年时间，而且随之调升的薪俸点非常有限。同时，不同职程之间封闭，晋级空间狭窄，不少公务人员为求快速“升职”，只能通过不断投考其他职程更好、薪俸点更高的职位，寻求改变职场困境。另外，在跨部门流动方面，同样缺乏成熟机制，不同部门之间人员横向流动比例较低，岗位和个人才能之间无法有效匹配，影响了在职人员的工作积极性，令不少在职人员选择重考公职。
打造一支高效活力的公务员队伍，是实现社会善治的重要基础。完善公职人员评核晋升机制，增加以能力和贡献为导向的晋级体系，符合提拔德才兼备人才的基本要求，是公务员制度改革的必然方向。就此，有议员提出质询，公务人员职程制度2018年将进入第二阶段咨询，在晋升制度方面应更多保障基层人员向上流动。“未来在评核和晋升制度设计上，如何设立不同职程之间更加开放的流动性制度安排，让绩效和个人能力在评核、晋升中发挥更大作用，鼓舞提升基层士气？”[15]另外，该议员还提到针对跨部门公职人员横向流动比例仍较低，建议未来设立中央统筹机制，建立专项匹配平台，让用人部门和个人之间直接充分双向选择，合理优化公职人资配置，实现人尽其才的目标。