2.4 关于未来职程制度改革的建议

解决当前公务人员职程制度中存在的一些问题，特区政府需要着力于释放制度的激励功能，提高公务人员付出与收益的关联度，以提升公务人员的相对公平感，并致力于实现各阶层和各部门公务人员的利益均衡。

2.4.1 释放制度的激励功能

职程制度改革的核心是晋升制度改革和薪酬制度改革，这也是政府以职程制度改革为轴心来提高公务人员士气的根本原因所在。然而，在当前职程制度改革方案中，晋升制度和薪酬制度内在的激励功能远远没有被激发出来。例如，新近在许多国家和地区的公务员制度改革中所出现的“绩效晋升”与“绩效工资”的制度，在澳门公务人员的职程制度中就没有涉及。在这方面，已经有了各种形式的试验和探索，中央政府在发布的《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》中指出，公务员晋升职务，应当逐级晋升。特别优秀的公务员或者工作特殊需要的，可以破格或者越级晋升职务。此外，中央政府还探讨了公务员晋升的双梯制等新的晋升制度，有些地方政府积极引入了绩效薪酬的制度，促成有效的激励机制。反观澳门的职程制度改革，延长了公务员职业生涯，其他方面的制度创新式的改革还需进一步推进。澳门公务人员职程制度的改革，尚没有完全走出原有的僵化的制度框架，适度地引入“绩效晋升”与“绩效工资”的理念和做法，提升公务人员职业生涯的竞争性，是以公务人员职程制度改革提升公务人员士气的一个重要途径。

2.4.2 注重制度的公平价值

亚当斯的比较公平理论认为，一个人做出了成绩并取得了报酬以后，不仅关心自己所得报酬的绝对量，而且关心自己所得报酬的相对量。因此，他要进行种种比较来确定自己所得报酬是否合理，比较的结果将影响今后工作的积极性。每个人总会把自己付出的劳动和所得的报酬与他人比较即横向比较，也同个人的历史收入比较即纵向比较。如果个人报酬与投入的比率与组织内他人报酬与投入的比率相等，就会认为公平、合理，从而心情舒畅，努力工作。否则，就会感到不公平而降低工作积极性。当人们比较后感到不公平时，往往有心理曲解，改变对自己和别人的评价，有怠工，投诉等表现。^[16]长期以来，澳门公务人员士气低落的原因，不仅在于“职程顶点”人员无法得到有效激励，更重要的是在于公务人员队伍存在“同工不同酬”的现象，也就是说，在现有的澳门公务人员制度中，存在着公务人员的收入与付出不对称的问题，公务人员的付出与收益无法得到一个公平的制度保障。

澳门公务人员的职程制度改革，没能针对性地解决“同工不同酬”的现象，把改革的目标落在延长公务人员的生涯上，而不是在“同工不同酬”的问题上。高级公务人员在改革中的受益大于基层公务人员的受益，“职程顶点”公务人员的受益大于登顶过程中公务人员的受益，从而导致部分公务人员特别是基层公务人员的不满，损害了基层公务人员的公平感。对此，补救的方法在于从制度的公平价值出发，统筹公务人员受益的幅度和进度，并致力解决“同工不同酬”的问题，增强公务人员的薪酬与其贡献和成绩的关联性。

2.4.3 实现利益均衡

从公共行政和公正政策的利益分析来看，一项改革的成功要旨在于打破旧的利益均衡，实现新的利益均衡。改革的进程，必定要调整原来的利益格局，不可能使所有人的利益都得到实现，也不可能使每个人都满意。然而，在利益博弈和调整的过程中，尽管有些人受益有些人受损，但关键的一点在于达成新的利益均衡，否则便会引发利益矛盾，使部分公务人员产生不满意的情绪。

面对当前澳门公务人员的职程制度改革存在的问题和困难，政府应该进一步权衡全体公务人员受益的幅度和时间，避免这个改革成为所谓的“肥上瘦下”的改革，更好地平衡各部门和各层级公务人员的利益。为此，政府应该积极吸收公务人员内部各阶层乃至社会各界的广泛意见，实现公务人员受益的同步化和受益幅度的均衡化，争取出台一个各方都能接受的改革细则方案。