序言

一直以来，人事管理及公务员管理是公共行政和政府管理研究的重要内容。在澳门公共行政和政府管理研究中，关于澳门特区公务人员制度的研究自然是其中不可或缺的部分。鄞益奋博士的《回归后澳门公务人员制度改革研究》一书，对回归后澳门公务人员制度的不断改革进行了较为系统的梳理和分析，不失为了解回归后澳门公共行政改革和公务人员制度改革的一部力作。

与中国内地的公务员制度相比，澳门特区公务人员制度存在很大的不同。比如，在公务人员分类上，澳门特区实行的是领导主管与一般公共行政工作人员的分类，在一般公共行政工作人员中，又区分出高级技术员、技术员、技术辅导人员、行政技术助理员及工人五个类别。这种分类体系和中国内地的领导职务和非领导职务的分类，综合管理类、专业技术类和行政执法类的职位分类体系就有着较大差异。另外，在公务人员的招聘、职程、评核、薪酬、福利、晋升、退休、培训、问责、委任等制度方面，澳门特区的制度规定和中国内地公务员制度的相关规定也存在相当大的区别。其中，澳门的职程制度和委任制度，更是凸显了澳门公务人员制度的特色，特别值得研究公务员制度的学者和同人深入讨论，共同关注。

公务人员制度是由多个管理环节共同组成的系统化的制度体系。衡量公务人员制度的优劣，既要看其与制度环境之间的适应程度，又要看其多个管理环节之间规定的匹配程度。可以形象地打个比喻，公务人员制度就像一条珠链，招聘、考核、薪酬、培训、晋升等管理环节就像串在珠链上的珠子，珠链好不好看，不仅取决于每个珠子好不好看，而且取决于各个珠子的整体搭配效果。由此，公务人员制度的改革不但要对诸如招聘、考核之类的某个管理环节进行改革，而且要进行全面的、整体的、配套的、系统的改革。回归以来，澳门公务人员制度改革花了很多力气和心思，取得的成绩必须肯定。但在不少方面其效果不尽如人意，根本的原因就是：只进行片面的改革而没有进行整体的改革。从回归后澳门公务人员制度多年的改革经验看，澳门公务人员制度各项内容的改革密不可分，互相关联、互相影响，迫切需要从全局上，把握各项制度的特殊性；从整体上克服各项制度的单一性，协调各项制度的关联性；从根本上，提高各项制度的系统性，促成整体性制度改革，从而全面提升政府的治理能力。

在公务人员制度改革的进程中，地区文化和行政文化的影响和制约作用也不可低估。澳门公务人员制度改革推行缓慢，除了体制上的原因之外，更重要的是因为缺乏一种“勇于承担”的行政文化。另外，在澳门特区，包括公务员制度改革在内的行政改革都需要在既有的法律框架下进行，由此澳门特区的公务人员制度改革（行政改革）和法律改革有着密不可分的关系，在很多情况下行政改革和法律改革需要同步进行，否则公务员制度的改革必然难以推进。

对多数中国内地的读者而言，澳门公务人员制度是一个较为陌生的领域，需要更多介绍和引荐。鄞益奋博士自从2006年进入澳门理工学院工作以来，对澳门公共行政和公共政策进行了较为厚实和系统的研究，《回归后澳门公务人员制度改革研究》一书是鄞益奋博士10多年来对澳门特区公务人员制度研究的汇总。本书条理分明、逻辑清晰，对澳门特区公务员制度的分析较为深入，有其独到的见解。在澳门回归祖国将近二十年之际，我十分乐意向关注港澳政治社会、“一国两制”事业，特别是关注澳门公共行政的读者推荐此书。

陈庆云

北京大学政府管理学院

2018年9月20日