第1章 绪论

正如政体是政治科学的中心、社会组织是社会学的核心一样，公务员是公共行政研究的主题，也是公共行政研究中较为独特的一块研究阵地，其他学科尚没有大量涉足进来的领域。根据西方学者对公务员制度的经典定义，公务员制度是“既定领域下国家事务服务中动员人力资源的中介制度”。^[1]这个界定揭示了公务员制度的两个重要内涵：一是国家或政体和具体行政组织之间的桥梁和中介，说明为了实行国家和政府既定的职能，公务员制度是必不可少的工具；二是公务员制度的首要关注点在于人力资源而非财政或物质的资源。

从制度层面来说，制度和规则为理解公务员的行为提供了一个很好的视角，它规定了什么样的行为是公务员必须做的，什么样的行为是不能做的，什么样的行为是鼓励做的。这些制度规则包含明确的法律规定和准则，也涵盖了一些暗含的准则。“公务员制度是一种治理制度，是为处理公共事务的角色——公务员安排的一种规则体系，反映了对于公务员在处理公共事务中的行为和功能的期望，是政治制度的一部分。”^[2]由此，公务员制度是公共行政研究和政治制度研究的核心组成部分，是研究澳门特区政府治理能力及治理制度不可绕过的内容。

一般意义上讲，公务员指国家机构和政府机构的工作人员。但从深层的内涵界定来说，公务员却是一个很难说清楚的概念。至今为止，关于公务员的边界问题经常是一个含糊不清的问题，各个国家对公务员的范围界定也不尽相同。一般来说，那些职业的、任命的官员被视为公务员，而选举的、政治的官员一般不被看作公务员。在这个基本原则之下，有些国家和地区把非职业的、任命的官员视为公务员，有些国家和地区把选举的、任命的官员视为公务员，不一而足。因此，公务员的范围和边界，经常是要看各个国家和地区的具体情境来决定。

需要强调的是，在澳门，“公务员”有特定的法律内涵。澳门公职法对“公务员”有严格的限定，是特指确定性委任和定期委任的公务人员。澳门法律规定下，公务员和公务人员有严格的区分，公务员的外延小于公务人员，“公务人员”涵盖各种任用方式的公共行政工作人员，“公务员”是“公务人员”的一部分。也就是说，一般而言，“公务员”是可以等同于“公务人员”，但从澳门的法律规定而言，“公务员”与“公务人员”不同，“公务员”只是采取确定性委任和定期委任的任用方式的公务人员。