第二章 自由贸易区的特点
从自贸区的历史和运营经验来看，国际上规范的自贸区一般有四个主要特性：区位的定域性、产业的集聚性、监管的特殊性和政策的激励性。从管理体制上来看，自贸区的管理者分为政府和企业两大类。宏观层面政府管理体制分为专制型体制和代管型体制两种模式。园区层面政府管理体制分为政府主导型、企业主导型和政企混合型三种类型。国际自贸区大都实行开放宽松的外资准入制度，具有竞争力的财税制度，宽松自由开放的外汇管理制度和金融制度安排，以及高效、便捷、规范的海关监管政策。国际自贸区在所在国家或地区的国民经济发展中，促进了经济的发展以及资源的配置，但同时也存在一些负面效应，如财务过度自由化、资本外逃以及打压国家内部相关产业发展等。
第一节 自由贸易区的主要特性
从自贸区发展历史看，它具有四个主要特性：一是区位的定域性。自贸区大多具有明显的区位优势，一般选择在海港城市或交通枢纽，依托优越的地理位置和广阔的经济腹地，形成良好的信息流和资源流，为企业运营降低生产成本或改善原有的成本结构。二是产业的集聚性。自贸区在空间上具有产业的集聚和辐射功能，随着核心区域的产业发展到一定规模，核心产业通过协作、分工，形成资源共享，促进技术扩散，进而提高自贸区的技术水平。三是监管的特殊性。自贸区往往提供更加宽松的商务环境，采用高效、便利、规范的海关监管政策。四是政策的激励性。自贸区为吸引外资会推出一些激励计划，集中体现在相关的优惠政策中。如税收优惠政策包括企业税、增值税、个人所得税的减免。商业激励政策包括鼓励扩大投资、针对性强的招商引资措施等。
自贸区的主要特征包括功能综合、法治完备、管理高效、税收优惠、金融开放创新和海关监管便捷。近年来，自贸区功能逐渐趋向综合化，区域功能范围较宽。为了更好地发挥自贸区吸引外资、引进技术、服务本国经济等方面的作用，世界上大部分自贸区遵循信赖、简化和服务的原则，都以严密的法律法规保障自贸区的健康发展。国际自贸区实行区内统一管理，一般都根据法律授权实行机构一体化、管理一体化、服务一条龙，坚持层次少和权力集中的原则，简化办事手续，提高工作效率。各国的经济发展水平、政治制度不同，但在国际自贸区内都比国内其他地区享有更多的税收优惠政策。国际自贸区大都实行宽松、自由、开放的外汇管理制度，资金进出自由和发展离岸金融业务。国际自贸区的海关机构大都比较精简，管理便捷，监管手续简化，一概免除繁杂的常规手续。
第二节 自由贸易区的管理体制
自贸区的管理者分为政府和企业两大类。根据各大洲的情况来看，北美洲政府与企业管理的比例为72.2∶27.8，南美洲和欧洲政府与企业管理的比例均为66.7∶33.3，亚洲政府与企业管理的比例为69.4∶30.6。从增长趋势上看，一直到20世纪70年代，政府管理的自贸区还处于主导地位，20世纪80年代后，企业管理的自贸区开始快速增长，特别是在亚洲。到21世纪，政府管理的自贸区和企业管理的自贸区增长趋势相当。总体来看，企业管理的自贸区增长较快，越来越多的国家采取这种形式的管理体制。
一 宏观层面政府管理体制
自贸区的政府管理体制分为宏观层面政府管理体制和园区层面政府管理体制。宏观层面政府管理体制是由中央政府或所在地方政府为实施对贸易园区的管理而形成的组织管理形式。宏观层面政府管理体制分为两种类型：专制型体制和代管型体制。宏观层面政府管理机构或部门的主要职责包括：贸易园区法律、法规草拟；贸易园区管理规则、优惠政策、措施等的核定；相关法律、法规、管理办法的执行和监督；新建园区的审查、核准；贸易园区运行情况的审查、监督；区域内贸易园区之间的协调、指导。
在实行自贸区专管型体制的国家里，自贸区所在国的中央政府为实施对自贸区的管理而成立了专门从事自由贸易区事务管理的独立机构。这个独立的自贸区管理机构负责有关自贸区的宏观决策、宏观调控。同时，它也是对自贸区的发展进行监督和协调的最高行政机构。美国在中央管理层面实行的就是专管体制。巴西自贸区的监管机构是国家计划和预算部，管理机构是巴西自贸区管理局，其管理职能包括研究和制定自贸区发展方针和各项政策，分析和审批发展项目与进口计划、分配进出口额，协调整个亚马孙地区的发展。
代管型体制是指自贸区所在国的中央政府内没有一个专门从事自由贸易区事务管理的独立行政机构，政府将管理权委托给特定政府职能部门的管理体制。代管体制的管理形式在新兴国家和发展中国家较为常见，原因可能是这些国家的自贸区形成历史较晚，而且往往是国家推进外向型经济发展战略的重要组成部分，所以它们大多被就近划归掌管经济发展或对外贸易的部门进行管理。这在很大程度上可以避免机构重复设置，如迪拜自贸区和新加坡自贸区。新加坡自贸区的监管机构是国家咨询管理委员会，管理机构是民营机构，负责自贸区规划建设、贸易管理、人员管理、经济统计等运营职能。
二 园区层面政府管理体制
园区层面政府管理体制是在贸易园区内部，负责对贸易园区事务进行全方位管理和协调而形成的组织管理形式。园区层面政府管理体制分为政府主导型、企业主导型和政企混合型三种类型。
实行政府主导型自贸区的管理机构一般由地方政府（或其派出机构）、所在地区的地方海关部门或港务局直接承担，它们全权负责区内的一切事务。它们作为政府部门不仅履行必要的行政管理、监督、检查等职能，也直接参与和承担区内经济建设和开发的职能。虽然，在实践中这些自由贸易区在政府管理机构之下也设置开发公司之类的经济业务部门，但实际上开发公司在人员配备上与行政部门是一致的，韩国的马山出口加工区和我国的台湾地区高雄加工区就是这种类型管理模式。
实行企业主导型的自贸区内不设立专门的政府管理机构，而是由政府通过法律途径授权一家专业管理公司，专门从事区内的开发建设和经营管理工作，同时也代行部分行政管理职能，并提供投资服务。这种管理公司可能是私营的，也可能是国营或者合营的，但它不属于政府行政机构，它是具有法人地位与权利的经济实体，在形式上一般是由一个董事会或理事会及其领导下的由一些职业经理人或专业人士组成的执行或办事机构组成，西欧和美国的一些自贸区就是这种类型的管理模式。
实行政企混合型的自贸区是政府主导型和企业主导型的中间模式。在管理机构设置上，既有政府部门，也有企业化的管理公司，二者相对独立，分工明确。其中涉及重要决策、规划、审批及必要的监管事项，适用行政管理程序和行政监管程序，由政府部分负责；涉及纯粹经济业务经营活动的事项，则适用公司化的管理方式，由管理公司负责，美国和欧洲的部分贸易园区采取这种模式（李奇，2010）。
第三节 自由贸易区的制度体系
自贸区作为特殊的经济区域，其本质是自由，即贸易自由化、投资自由化和金融自由化。国际自贸区大都实行开放宽松的外资准入制度和政策，具有竞争力的财税制度和政策，宽松、自由、开放的外汇管理制度和金融制度安排，高效、便捷、规范的海关监管政策和环保政策。同时又根据各国的经济发展阶段和对国家的支持，如一些国家实行负面清单的外资管理模式。
一 市场准入政策
开放宽松的外资准入制度是自贸区实现“投资自由”的重要前提，也是其开放度和自由度的重要体现。国际自贸区的市场准入制度，通常采用登记备案与重点监管相结合的方式，以减轻企业的行政负担和降低企业运营成本。制度类别一般包括年度备案制度，如新加坡公司需要在年度股东大会召开后一个月内提交年度申报表，并同时提供已经审计的财务报表；并购的公平竞争审查制度，如美国反垄断主管机构联邦贸易委员会和司法反垄断司审查收购、兼并和合并的行为主体和出资人；国家安全审查制度，如加拿大将金融、能源、交通及文化与通信列为四大敏感行业，对这四大行业的外国投资予以严格限制或者禁止；投资审批制度，如在澳大利亚部分外商投资项目需要进行事前审批，必须向外商投资审查委员会报告，并获得澳大利亚财政部长的批准。
投资自由化包括放松投资准入领域和条件方面的限制，关键措施是在准入前实行开放，给予外国投资者不低于本国投资者的待遇。由于各国经济处于不同的发展阶段，对外资投资准入的范围和领域不尽相同，但总体上外资立法实践普遍朝着市场化和自由化发展，来推动本国经济发展。在投资准入政策方面，全球主要自贸区中，准入前国民待遇和负面清单的外资管理模式被广泛采用，世界上至少有77个国家和地区都采用了这种模式。
发达国家间已在投资领域相互给予国民待遇，在实践上，也有一些发展中国家如越南、墨西哥实行准入前国民待遇，但在与新加坡、韩国已签署的自贸区条款中都包含以负面清单形式实施的准入前国民待遇。由于涉及国内产业政策、国家经济安全等多方面的因素，各国在自贸区内都留下了一定的政策空间。各国外资政策呈双向调整趋势：一方面开放和促进投资仍然是各国外资政策的主流，另一方面，各种限制性措施和监管、审批程序也被各国采用，来保护国家的战略性产业和国家经济安全，保护本国产业发展，新兴国家也开始重视产业发展的环保和社会因素，制定更多的监管政策。
二 财税政策
具有竞争力的财税制度是自贸区的基本特征和通行惯例，也是其吸引国外投资、促进跨国贸易的主要优势。国际自贸区的财税制度一般遵循“境内关外、平等对待、低税负担、属地管理”四项原则，涉及免税、缓税、退税政策，提升其在国际贸易中的竞争力。自贸区的税收优惠政策主要包括关税、企业所得税、消费税和增值税等方面，其他财税政策包括津贴补助等方式。
1.关税减免政策
自贸区对于进入区内的商品都不征关税，没有任何关税限额或附加税，商品从区内进入国内销售时再补交关税。例如美国迈阿密自贸区，商品自由进入美国海关和边境保护领域内时才缴纳关税，而商品存放在区内的时间不受限制。经自贸区管委会同意，企业可在进口部件和区内制造的最终产品之间选择适用的较低税率。对于制成品关税低于零件关税的货物，可以在区内组装，然后按较低的关税完税。在巴拿马科隆自贸区，境外货物进入自贸区或从区内出境，免征关税。货物销售针对巴拿马运河区域或者过境船只的，视为出口，免征关税。
2.所得税优惠政策
大部分自贸区都实行较低的企业所得税。如爱尔兰香农自贸区，区内的公司享有12.5%的公司税，是欧盟内公司税最低的几个地区之一。在自贸区内注册的公司进出口无增值税。新加坡的企业所得税为17%，汉堡港为15%。巴拿马科隆自贸区内的企业采取累进制，税率为2.5%～8.5%（园区外同类企业的所得税为30%～40%），而且两年内免征利润所得税。韩国自贸区对于高科技含量产业及产业支援服务业、投资1000万美元以上的制造业和投资500万美元以上的物流企业，法人税和所得税5年内全免。迪拜杰贝阿里等几个自贸区内外国公司享受15年免除所得税，期满后可再延长15年的免税期。个人所得税方面，韩国自贸区自2003年开始，外籍专业人士的所得税按收入水准减少15%～27%，平均减少19%。迪拜杰贝阿里等几个自贸区内免交个人所得税。
3.津贴补助
许多国家对自贸区的鼓励产业采取津贴补助的方式支持其发展。如日本支持的重点是能源、高科技产业以及有较大就业效果的中小企业，并且增加研究开发补贴的比重，用于研究开发的补贴在国民生产总值中的比重已经接近3%，位居发达国家前列。爱尔兰香农自贸区有政府提供建厂补贴资金，这种补贴资金可达外资企业初期资本的34.7%。同时资本投资包括对地基、建筑和设备，获准的研究和发展计划，劳动力培训和管理给予津贴补助。
三 外汇管理政策
国际上成熟的自贸区实行宽松、自由、开放的外汇管理制度和金融制度安排，主要体现在宽松的外汇管制，这是在自贸区内开展离岸贸易、离岸金融、高端服务贸易等大量频繁国际货币结算业务的重要前提。自贸区内奉行资金自由进出、外汇自由兑换、外汇结算便利的外汇管理方式，在资本项目开放、外汇账户设立、收付汇、跨国公司资金管理、离岸支付结算、跨境融资方面提供外汇便利。政策方面包括宽松的外汇管理政策、资金自由进出口政策和支持离岸金融业务的广泛开展。
1.外汇管制
大部分成熟的自贸区采取宽松的外汇管制。德国汉堡实行货币自由兑换制度，不存在任何形式的外汇管制，企业和个人可以自由持有和买卖货币。荷兰鹿特丹自贸区内外汇交易不需要领取特别的许可证，外国投资者可以选择任何一种货币作为支付方式，外国投资者设立的其他账户不受外汇管理的限制。新加坡实行宽松、自由、开放的货币兑换和外汇管理制度，全免取消外汇管制。韩国建立以“负面清单”为特征的法规体系，除了明确禁止外，其余全部外汇交易都是允许的，同时建立健全的外汇资金流动监控系统，对外汇交易和外汇市场进行监测，统计分析外汇收支，对外债权债务，对外汇银行的管理、头寸管理、兑换商管理等金融监管和事后监督。
2.资金进出自由
许多自贸区在资金进出方面没有任何限制。在中国香港，资金进出没有限制，股利、专利权费用、利息等得到的利润和其他收入可以自由地转移到国外。荷兰鹿特丹的外企融资及利润、资本、贷款利息和其他合法收入的汇出不受限制，但企业有义务向荷兰国家银行提供编纂国际收支统计表所需的境外资金来往报告。德国汉堡对企业和个人的外汇汇出没有限制。
3.离岸金融业务
离岸金融是指设在某国境内但与该国金融制度无甚联系，且不受该国金融法规管制的金融机构所进行的资金融通活动。自贸区内离岸金融业务广泛开展，亚洲、拉美、中东的一些综合性自贸区转变为离岸金融中心，中国香港、新加坡逐渐发展成全球离岸金融中心。
四 国际贸易和海关监管惯例
促进国际贸易是一国自贸区发展的目标之一。国际上自贸区通行的做法是简化和协调贸易程序，加速要素跨境的流动，为贸易活动提供最大程度的便利。一般采用高效、便捷、规范的海关监管政策，尽量简化手续，改善基础设施，为自贸区内的贸易活动创造一个便利、协调、透明的环境。
自贸区的海关惯例包括成文的自由贸易港区海关国际惯例，如《京都公约》，也包括不成文的自贸区海关监管条例。《京都公约》对自贸区的海关监管规定有三个特点：一是进入自贸区的货物应免除进口环节的关税和其他各税。二是海关在自贸区应免于实施惯常的海关监管，也就是说海关在自贸区实施不同于关境内的更为简便和宽松的监管措施。三是海关在自贸区中可以实行某种监管，从而保证自贸区各项作业可以按照某种章程进行管理。《京都公约》代表了世界各国海关国际化管理的方向。
自贸区海关监管的核心思想可以概括为“一线放开，二线管住，区内自由”。“一线开放”，即境外货物进出自贸区不受海关限制，不需向海关呈验，也不需正式报关。除毒品和军火外，几乎所有商品都可以自由出入，不受种类和数量限制。“二线管住”，即海关依法管住、管严自贸区与国内非自贸区的通道，以保护国家的关税收入。例如，德国汉堡自由港设置了一条长23公里、高3米的围墙，并设立了37个出入关卡，每天有数百名海关人员巡逻、检查。“区内自由”，即区内货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工，自由流动和买卖，无须经过海关批准，只需备案，因此港区通关速度快，货物集散快，物流量大。
在海关管理模式方面，大多数国家以充分信任入区企业具有自律能力为基点，考虑和设计管理模式，货物入区备案、区内自由存储流动、出区核销。一旦发现利用自贸区进行走私和其他违法活动，则吊销营业执照，并处以巨额罚款。例如美国对外贸易区对违法企业严厉处罚，直至其破产。一般对企业和货物进行分开监管，具体包括：以企业为监管单元，利用风险管理方式实施分级监管和以对账目的监管代替货物实物监管。例如中国香港自贸区通过利用这种风险管理方式，依据货主以往的通关记录来决定对进出口货物是全部放行还是部分抽检，以提高通关率。荷兰鹿特丹实行A-F型保税仓库分级监管，对信用好的企业实行定期检查，且信用越好，查验也越少。
自贸区海关作业各方面均已实现全程联网控制，其计算机网络已经构成了一个完整的信息平台，海关的每一个环节实现了计算机控制，各个平台信息共享，极大提高了作业效率，促进了贸易便利化，从而简化手续、提高效率，提供一站式服务和一次性报关。许多自贸区如美国对外贸易区、荷兰鹿特丹港和新加坡自贸区等提供24小时营运，新加坡自贸区连节假日也照常提供服务。
五 环境保护政策
随着资源短缺、生态破坏等全球化环境问题的不断出现，印证了环境污染无国界的说法，环境问题已经成为人类共同关注的焦点。出于对生态环境的重视，各国政府进行环境立法，实施环保措施，倡导绿色消费，制定了分门别类的环境贸易壁垒，特别是发达国家出台了一系列环境绿色法规法律，使得环境贸易壁垒在国际贸易中开始发挥作用。随着全球自贸区的发展加速，这些特定的区域承载着国家经济发展的重任，同时对区域环境的保护也更加重视，环境也是一种成本，直接影响到经济发展。美国、欧洲一些国家，巴西、韩国等成熟的自贸区环保制度和政策，为中国自贸区发展提供了一些经验。
美国西雅图自贸区是全美最早成立的对外贸易区之一。西雅图港对外贸易区通过实行绿色通道项目，帮助西雅图港通过供应链的管理，将亚洲到美国中心地带货运过程中的碳排量降至最低。2008年，西雅图—塔科马国际机场将减少温室气体的排放列入其主要发展计划中。同时，西雅图港委员会也向美国联邦政府申请将港内飞机减排工作纳入西雅图政府工作议程中。在市民、环保组织以及政府的共同努力下，西雅图的空气质量得到明显改善。在水资源保护方面，西雅图海港长期有效且合理地利用雨水资源，于2008年获得了国际航空协会授予的环境成就奖。此外，西雅图—塔科马国际机场鼓励使用可再生材料，大大减少了不可回收垃圾所造成的环境污染。
巴西玛瑙斯自由贸易区是世界上面积最大的自贸区，是巴西重要的冶金、电子和轻工业中心。玛瑙斯自贸区在环保和发展经济中寻找平衡。园区实行“高度集中”的管理方式，90%的工业活动集中在不足3000平方公里的小范围内。集中管理不仅有利于环境保护，还能产生极大的辐射效应，改变了原来玛瑙斯自贸区落后的面貌。进入园区的企业受到严格限制，会造成环境污染和生态破坏的企业绝对不允许进入。巧妙地利用税收政策来保护环境，入驻企业必须申请环保建设许可证和环保运营许可证，并且每年初要到巴西环保部的网站进行登记，更新证书后才能继续享受自贸区的优惠政策，不符合规定者将处以罚款，甚至被吊销进驻资格。
第四节 自由贸易区的负面影响
尽管自贸区有效地促进了国家和地区经济发展以及国际贸易和国际资源的配置，但是由于自贸区内经济贸易的自由化、投资的自由化和金融的自由化，也存在一些负面效应。
一 财务过度自由化和资本外逃
在现代自贸区，宽松的市场准入政策和离岸金融的发展是两个重要的特征。然而，财务的自由化给资本外逃提供了便利的条件，也包括走私资金入境以投机或套利，使自贸区内外失衡，损害自贸区外的实体经济和金融（Liu，2014）。离岸金融导致的巨额资金流动，会对金融秩序的稳定产生强烈冲击，避税逃税、资本外逃和洗钱等行为往往与离岸金融联系紧密。由于离岸金融信息不透明，往往会使资本流动脱离政府和税务部门监控，个别企业也会利用离岸金融进行欺诈，成为资本外逃渠道。
二 打压国家内部相关产业发展
自贸区的“虹吸效应”，使自贸区外企业的竞争优势逐渐弱化，自贸区内的企业由于享受税收等优势，享受更低的经营成本，获得更高的利润和生产效益，并为员工提供更有竞争力的工作环境和待遇。这些优势会降低自贸区外类似企业的竞争力。
三 自贸区可持续发展的挑战
自贸区的发展在一定程度上依赖自贸区的优惠政策，一旦政府改变、降低了这些优惠政策，有可能造成自贸区内企业大量流失。这些优惠政策的丧失，可能源于宏观政策的调整或领导层的执政理念变化，这种政策的不确定性在政治风险高发的地区尤为严重。