1.2 概念界定
本项研究以地方政府规模和结构为主要研究对象，在具体展开分析之前，有必要首先对什么是地方政府，以及如何测度政府规模和结构这些核心问题作简要界定。
1.2.1 地方政府
地方政府(local government)是指管理一个国家行政区事务的政府组织的总称，通常对应于中央政府(或联邦政府)而言，有时也称为地方政权，是一个国家政治制度的重要组成部分。国际上，地方政府往往特指那些直接负责向居民提供公共服务的较低级次的政府(如县、市和乡镇政府)，但也有一些国家(例如,菲律宾和中国)将中央政府以下的所有政府统称为地方政府。《中华人民共和国宪法》第八十五条规定“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”同时，第九十五条规定“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”这就从宪法层面规定了我国五级政府架构，即一个中央政府和四个级次的地方政府。
地方政府的存在不仅有助于为民众提供更为多样化的公共服务，也有助于改进政府机构效率，增强国家管理和控制的有效性。与中央政府相比，地方政府具有有限的权力，如制定地方税收政策、实行有限的立法等，但一些自治地区(如很多国家的民族自治地区以及中国香港和澳门特别行政区)往往拥有更大的权力，如立法权等。不过，不同政治体制下的地方政府拥有的自主权往往存在着较大差异——较联邦制国家而言，单一制国家的地方政府拥有的权力更为有限。
此外，地方政府在履行资源配置、收入分配和经济稳定等财政职能方面的侧重点也与中央政府有所不同。一般认为，较中央政府而言，地方政府具有明显的信息优势，可以更好地了解到辖区居民偏好和公共服务成本信息，因此由地方政府更多地承担资源配置职能有助于提高公共服务提供效率，促进社会福利水平的提高(Oates,1999)。但是，这仅仅给出一个一般性原则，现实经济中地方政府应当承担多大的资源配置职能还需要充分考虑到地区偏好的异质性程度、规模经济、要素流动和地方财力约束等因素的影响(Mckinnon and Nechyba,1997; Strumpf and Oberholzer-Gee，1998；Zhang and Zou,1998; Oates，1999；Rhode and Stumpf，2003;张晏、龚六堂，2004；乔宝云、范剑勇、冯兴元，2005；贾俊雪、郭庆旺、刘晓路，2006)。
就经济稳定职能而言，传统观点认为，由于缺乏货币手段，以及经济高度开放限制了地方财政政策的有效性，因而地方政府在促进经济稳定方面的作用十分有限。但是，这种观点受到很多学者的质疑，认为宏观经济波动并非只是一种全国性现象，而更多地呈现出地区化的趋势，并且出于本地区经济和政治利益的考虑，地方政府行为也会对宏观经济稳定造成冲击，成为导致宏观经济波动的一个重要因素(Hess and Shin,1998；郭庆旺、贾俊雪，2006)。因此，宏观经济稳定的实现需要地方政府的政策协调(Gramlich,1987; Bayoumi and Mcdonald,1994; Crucini,1996)，而且地方政府也有能力实现地区经济稳定(Bahl,1984)。
至于收入分配职能，一般认为，要素流动以及福利政策的外部性限制了地方政府收入分配政策的有效性(Feldstein and Wrobel,1998)，因此收入分配本质上是一种全国性政策(Stigler，1957)。但也有学者指出，一些再分配项目更适于由地方政府来承担(Pauly,1973)，而且在现实生活中，地方政府也确实承担着大量的收入分配项目，如各种社会福利救济支出等。
由此可见，尽管从一般性原则来讲，地方政府应更多地承担资源配置职能，而收入分配和经济稳定职能应主要由中央政府来承担，但在具体实践中还需要充分考虑到不同国家的具体国情，这直接关系到地方政府的规模和结构。
1.2.2 政府规模
从目前的已有研究来看，一般而言，衡量政府规模的大小可以用三个指标，即政府支出、政府收入和公共就业人数。注2
公共(部门)就业(public (sector) employment)在现代社会中非常重要。首先，公共就业人员生产或提供很多的公共物品和服务，从国防和公共秩序到保健、教育、社会服务等，有的是全部由公共就业人员提供，有的是大部分由公共就业人员提供。其次，公共就业人数占总就业人数的比例较大，而且比私人部门就业增长得快。注3最后，公共就业是成千上万人的主要收入来源，而他们的收入也是税收收入的主要来源。
但公共就业规模并不能完全反映我国政府的规模，其原因在于：第一，在我国现有的行政机构中，有大量的勤杂人员和不在正式编制的干部，这些人员是维持政府机构正常运转所必需的，但他们没有在统计资料中反映出来。第二，这个指标只是衡量了政府机器运转本身的规模，并没有测度政府执行社会经济职能所动员的社会资源规模。
无论在理论上还是在实践中，衡量政府规模通常使用两个指标：一是财政收入比率即财政收入占GDP的比率，二是财政支出比率即财政支出占GDP的比率。而作为衡量政府规模的指标，财政支出比率比财政收入比率更能反映实际情况。其原因如下：
第一，财政收入比率常常被人们看做为衡量财政集中程度的指标，即政府通过各种收入手段所集中的社会经济资源或国民收入的程度。其实，单就财政集中程度而论，倒是财政支出比率更贴近实际。因为，财政支出无论采取何种形式，无一例外地都表现为政府对GDP的实际使用和支配的规模。而财政收入则只是表明了政府可能使用和支配的规模，它常常并不代表实际发生的规模。
第二，财政收入反映的是政府参与GDP分配过程的活动，财政支出反映的则是政府在GDP使用过程的活动。从社会再生产过程来看，是财政支出通过它的规模和结构实现资源的配置，直接影响社会再生产的规模和结构。财政分配的全过程固然始于财政收入，但通过财政支出才最终完成。
第三，财政收入和财政支出都体现了政府对宏观经济运行的调控，但后者更能全面而准确地反映政府对宏观经济运行的调控能力与力度。因为，政府的各项职能都是更直接地通过财政支出完成的。
有鉴于此，若非特别指出，本项研究将采用国际通用的指标——财政支出比率来衡量政府规模。不过，需要指出的是，财政支出比率度量政府规模也存在着一些较为明显的缺陷，突出体现在如下四个方面：
第一，财政支出比率只是衡量政府规模的一个大致标准，一种情况是高估了政府规模，因为能够计算出来的政府部门生产或提供的物品和服务，诸如教育、治安、国防等，仅构成GDP的很小一部分。注4另一种情况是低估了政府规模，因为在大多数情况下，政府产出并没有出售或不容易按价值单位衡量加总，也就是说，若用政府部门的产出衡量政府规模，要比用财政支出比率衡量的政府规模大得多。
第二，更深层次的一个问题是，财政支出比率没能反映出政府经济活动对社会经济的全部影响。政府部门出于公共利益，除了要从事生产活动，还要对经济活动进行管制。政府的管制活动会增加私人物品生产的成本，而这种成本无法计入公共支出数额中，从而低估了政府规模。
第三，在财政支出比率既定的情况下，政府干预程度(政府规模)的大小取决于财政支出的类型。一般来说，政府用于购买物品和服务的支出越大，政府干预的程度越大，因为政府重新配置资源的规模越大；政府用于转移性的支出越大，政府干预的程度越小，因为政府只是再分配购买力，而让私人部门做出资源配置的决策。
第四，政府干预的程度不仅体现在财政支出比率的高低上，还体现在税收支出注5的规模、政府直接贷款和担保贷款的规模以及管制的程度上。注6
1.2.3 政府结构
政府结构是一个较为宽泛的概念，从不同的角度出发有着不同的解读。目前来看，至少涉及四个相关概念，即政府支出结构(government expenditure structure)、政府收入结构(government revenue structure)、政府组织结构(government organizational structure)和政府治理结构(government governance structure)。注7
1.政府支出结构
政府支出结构是指各类政府支出占政府总支出的比重，也称财政支出构成。从社会资源的配置角度来说，财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度，从而对市场经济运行的影响可能并不比财政支出规模的影响小。不仅如此，一国财政支出结构的现状及其变化，表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。
财政支出的不同分类形成了不同的支出结构，而不同的支出结构对财政运行进而对经济运行产生的影响差异很大，进而对于认识和理解政府职能及其变化趋势具有重要意义。2007年，我国进行了财政支出分类改革，遵循国际组织如国际货币基金组织的做法，采取了职能分类法和经济分类法。而在此之前，我国主要采取四种分类方法，即按支出用途分类、按费用类别分类、按经济性质分类和按公共服务领域分类。
第一，按支出用途分类。我国财政支出按用途分类，主要有基本建设支出、增拨企业流动资金、企业挖潜改造资金、科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、支援农村生产支出、农林水利气象等部门事业费、文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、国防费、行政管理费、政策性补贴支出等。按社会总产品的价值构成归类，其中企业挖潜改造资金属于补偿性支出。基本建设支出、增拨企业流动资金、支援农村生产支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、农林水利气象等部门事业费、文教科学卫生事业费等支出中增加固定资产的部分，属于积累性支出。抚恤和社会福利救济费、行政管理费、国防费、政策性补贴支出以及科技三项费用、地质勘探费、工业交通商业等部门事业费、农林水利气象等部门事业费、文教科学卫生事业费等支出中非增加固定资产的部分，则属于消费性支出。
第二，按费用类别分类。按费用类别分类，也就是按国家职能分类。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，前者主要是经济建设费，后者包括社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出。这样，按国家职能划分的公共支出分别为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出五大类。经济建设费主要包括：(1)基本建设拨款；(2)国有企业挖潜改造资金；(3)科学技术三项费用，即新产品试制费、中间试验费、重要科学研究补助费；(4)简易建筑费；(5)地质勘探费；(6)增拨国有企业流动资金；(7)支援农村生产支出；(8)工业、交通、商业等部门的事业费；(9)城市维护费；(10)国家物资储备支出；(11)城镇青年就业经费；等等。社会文教费包括用于文化、教育、科学、卫生、出版、通信、广播、文物、体育、地震、海洋、计划生育等方面的经费、研究费和补助费等。国防费包括各种武器和军事设备支出，军事人员给养支出，有关军事的科研支出，对外军事援助支出，民兵建设事业费支出，用于实行兵役制的公安、边防、武装警察部队和消防队伍的各种经费，防空经费等。行政管理费包括用于国家行政机关、事业单位、公安机关(包括国家安全机关)、司法机关、检察机关、外交机关(包括驻外机构)等的各种经费、业务费、干部培训费。
第三，按经济性质分类。我国财政支出按经济性质可划分为购买性支出和转移性支出。购买性支出(purchase expenditure)是指政府从个人和企业购买原材料、劳动力、资本的生产性服务并由政府直接使用的支出，又称消耗性支出(exhaustive expenditure)。政府这种购买商品和服务的活动，包括购买进行日常政务活动所需的或用于国家投资所需的商品和服务的支出，前者如政府各部门的事业费，后者如政府各部门的投资拨款。这些支出的目的和用途虽然有所不同，但却有一个共同点，即财政一方面付出了资金，另一方面相应地获得了商品和服务，并运用这些商品和服务实现国家的职能。也就是说，在这样一些支出安排中，政府同其他经济主体一样，在从事等价交换的活动。它体现的是政府的市场性再分配活动。转移性支出(transfer payment)是指政府在公民之间再分配购买力的支出。政府的这种支出表现为资金无偿地、单方面地转移，主要有社会保障支出、财政补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。这些支出的一个共同点是，政府不是为了交换商品和服务而支出。也就是说，财政付出了资金，却没有直接获得什么东西；或者说，转移性支出是接受者的一种收入来源，而接受者无需提供任何服务作为获得这种收入的交换。它体现的是政府的非市场性再分配活动，能使接受者自由地做出他们将消费什么东西或他们将如何组织生产的决策。
第四，按公共服务领域分类。财政支出按照公共服务领域可分为维持性支出(maintenance expenditure)、经济性支出(economic expenditure)和社会性支出(social expenditure )。维持性支出是指用来保证国家机器正常运转的支出，包括行政管理支出、国防支出以及公共秩序和安全支出等。经济性支出是指政府参与生产和投资活动的支出，如扶持基础产业发展的支出、基础设施建设投资等。社会性支出是指用于提高全民素质和健康水平、消除贫困、提高福利水平等方面的支出，包括教育、保健、养老、失业及其他福利服务支出。
2.政府收入结构
政府收入结构是指各类政府收入占政府总收入的比重，也称财政收入构成。政府取得收入的渠道多种多样，但以哪种收入形式为主，不仅取决于一国的经济发展阶段、政治经济体制、文化传统、自然资源状况，还取决于各种收入形式的融资能力以及收入制度建设。因此，政府收入结构(或构成)不仅可以反映出不同收入形式的相对重要性，还能反映出政府收入体系的规范性以及政府收入的可持续性。
政府收入的不同分类形成了不同的收入结构。从目前国际以及我国的财政实践来看，大致有两种视角来划分政府收入。一种做法是将政府收入划分为无偿收入和有偿收入。无偿收入又包括预算内收入、预算外收入和货币创造收入；从现行预算管理制度来看，无偿收入主要包括前两者。预算(内)收入是指政府在一个财政年度内通过一定的程序和形式纳入预算管理的收入，包括税收收入、专项收入和其他收入。其中，专项收入包括排污费收入、城市水资源费收入、教育费附加收入等；其他收入包括利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入等。预算外收入是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取的未纳入预算管理的各种财政性资金，主要包括行政性收费、事业性收费、基金性收入和附加收入等。有偿收入主要是公债收入，包括内债净收入和外债净收入，即政府当年内外债总收入扣除用于还本付息部分后的可支配收入。
另外一种做法是将政府收入划分为税收收入和非税收入。所谓的非税收入是指政府在税收、债务收入以外取得的财政资金，主要包括行政事业收费、政府性基金、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益和有偿使用收入、罚没收入、捐赠收入、利息收入等。
3.政府组织结构
一般意义上的组织结构是指，组织成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任和权利方面形成的结构体系，体现了组织各部分的排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是一个管理系统的“框架”。对于政府而言，其组织形式需要服务于具体职能，并且在最大程度上避免机构和职责重叠。政府组织结构设计的根本目的在于通过更好地安排政府任务从而使政府运行更加高效而且富有经济性，是实现国家整体目标的一种重要手段和途径，核心在于明确各个行政管理单位的权限和职责范围，从而构建一个科学合理的行政和政治管理体系。一个权责统一的政府组织结构有助于增强各个行政部门的责任感和运行效率，促进国家政策的顺利实施，一个不合理的政府组织结构则往往是国家政策得不到有效实施的重要原因。
从世界各国的经验来看，目前主要有四种原则用以构建政府组织结构，明确各个行政单位的权限和职责范围：(1)地域原则(area principle)，即按照地域来划分行政单位的权限和职责范围；(2)客户原则(client principle)，即针对某些特定群体如妇女、儿童和少数民族的需求设置专门的行政部门加以负责；(3)过程原则(process principle)，即基于专业化技能和技术优势来选择行政单位人员构成，例如，一些国家的水资源管理和信息技术部门的人员完全是由相关领域的专家构成；(4)职能(目的)原则(function (purpose) principle)，即依据职能或目的来设置行政部门，这有助于更好地观测到政府部门的产出(output)和结果(outcome)从而对其进行绩效评价(Wilson,1989)。在上述四种原则中，职能原则是大多数国家在确定政府特别是中央政府组织结构时采取的主要原则，地域原则更多地是用于处理中央与地方以及地方政府间的权限和职责范围划分问题，而客户原则和过程原则由于自身局限性在具体实践中并没有得到广泛应用(Schiavo-Campo and Sundaram,2000)。因此，我们在论及政府组织结构时，应着重把握按职能进行管理和按地域进行管理(即国内经常谈及的“条块”管理)这两个层面。
第一，按职能管理。从职能管理的角度来看，政府是由一个个负责某种特定职能的部门所组成。Schiavo-Campo and Sundaram(2000)认为，在具体设置各个职能部门时，应按照如下四个标准进行：(1)不分拆(nonfragmentation )标准，即一种特定职能应完全由一个部门负责，以有效避免分拆导致的政府行为失效。不过，现实生活中这一标准并不能完全得以贯彻，原因在于一些职能特别是一些社会性项目相互之间往往存在着密切联系，很难将其完全剥离出来。(2)不重叠(nonoverlap)标准，即两个部门在处理同一事务时不能拥有相同权限，这有助于避免权限重叠带来的资源浪费和效率低下。(3)控制跨度(span of control)标准，即组织规模的大小要适合于政府部门及其负责人的管理能力，从管理协调的角度来看，最为理想的是将各项职能按照大致相同的规模加以组合。(4)同质性(homogeneity)标准，即不能由单一部门同时负责那些具有较大异质性或竞争性的职能，这一标准与不分拆标准具有内在的一致性。
目前，世界各国在政府职能部门的数量和类型方面都存在着较为突出的差异。表1—1给出了世界各国拥有的中央部委的绝对和相对数量。由表1—1可以看出，尽管世界各国拥有的中央部委在绝对数量方面的差异性并非十分突出(世界的平均水平为16个，太平洋国家平均为10个，亚洲以及中东和北非国家平均为20个)，但如果考虑到人口规模以及政府雇员数量等因素，则呈现出非常明显的差异性(亚洲国家每个中央部委平均为469.6万人服务，其中中国高达4 288.6万人，太平洋国家则平均仅为4.4万人)。
表1—1世界各国中央政府部委数量
注：资料来源于Schiavo-Campo and Sundaram(2000)。2003年，中国实施了国务院机构改革，部委数量减少为28个，2008年大部制改革后，部委数量进一步减少为27个。
就政府职能部门的划分和类型而言，Schiavo-Campo and Sundaram(2000)指出，较为理想的设置应包括如下11类政府职能部门：(1)金融与计划部门；(2)国外事务部门(包括外交与对外贸易等)；(3)信息与通信部门(包括邮政、公共宣传和信息技术等)；(4)国内事务部门(包括治安等)；(5)法律与司法部门；(6)人力资源部门(包括教育、文化、体育与科学技术等)；(7)人居与环境部门(包括城乡发展、住房及相关设施、水资源、农业与环境等)；(8)社会与劳动事务部门(包括劳动就业和社会保障等)；(9)健康与人口部门(包括家庭生育计划与疫病控制等)；(10)基础设施部门(包括能源、道路与交通等)；(11)国防部门。从目前来看，只有意大利和日本的政府职能部门结构比较接近于这种划分，其他国家的政府职能部门类型总体上具有较大的差异性。表1—2给出了中国和美国中央政府按职能划分的组织结构。
表1—2中国和美国中央政府组织结构(按职能划分)
改革开放以来，中国在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年共进行了六次国务院机构改革，形成了目前的中央政府组织结构，共包含27个部委、16个国务院直属机构、4个办事机构和14个直属事业单位。这与美国联邦政府组织结构存在着非常突出的差异：美国联邦政府包含10个总统办事机构、15个政府部门和20个独立行政机构。
第二，按地域管理。从地域管理的角度来看，世界各国基本上都采取的是多级政府框架，即在中央政府之下还包括各级各类次国家政府(subnational governments)。受文化传统以及政治体制的影响，各国的次国家政府的权力和职责划分存在着较大差异。在联邦制国家，省(或州)政府拥有自己的立法机关和行政机构，拥有自己的宪法和法律，行政首脑往往是由省或州议会选取产生，不需要联邦政府加以任命，拥有充分的自治权，地方政府直接由省(或州)政府管辖。单一制国家只有一个立法机构，所有次国家政府均受中央政府的统一领导，遵循一个统一的宪法。中央政府拥有改变次国家政府的地域性管辖范围(行政区划)、职权性管辖范围(事权)和组织结构等权力。省(或地区)政府的行政首脑往往是由中央政府直接任命，因而具有双重(即省级政府行政首脑和中央政府代理人)身份，拥有的权力也往往是中央政府赋予的。
就组织结构而言，尽管存在着一些差异，但总体上具有较好的相似性——基本上包括三级政府即中央政府(联邦政府)、省政府(或州、地区政府)和地方政府(县、市和镇政府)。图1—1给出了中国和美国的政府组织结构图(从地域管理视角来看)。
由图1—1可以看出，作为一个典型的联邦制国家，美国采取的是四级政府架构，即联邦政府(federal government)、州政府(state governments)、县级政府(county governments)和县以下政府(subcounty general purpose governments)包括市政府(municipal governments)以及乡镇政府(township governments)，其中县级政府和县以下政府为地方政府。不过，各州的情况并不完全相同，有些州只有县级地方政府。除此之外，美国县以下地方政府还包括一些特定目的的特别区(special districts)。这些特别区主要负责县以下地方政府(如几个市)的某种特定公共服务(如水资源和学校)的管理。目前，美国共有50个州和1个直辖特区即华盛顿哥伦比亚特区以及3 034个县和84 311个县以下地方政府。注8
图1—1 中国和美国的政府组织结构(从地域管理视角来看)
中国作为单一制国家，采取的是五级政府架构，即中央政府、省级政府、地市级政府、县级政府和乡镇级政府，其中省、地市、县和乡镇政府为地方政府，每级地方政府在行政上均直接隶属于上一级政府(见图1—1)。目前，除了香港和澳门2个特别行政区和台湾省以外，我国共有31个省级政府包括4个直辖市(北京、上海、天津和重庆市)、22个省(河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、海南、四川、贵州、云南、陕西、甘肃和青海)、5个民族自治区(内蒙古、广西、西藏、宁夏和新疆)，以及333个地市级政府(包括283个地级市和50个地区)、2 858个县级政府(包括855个市辖区、367个县级市、1 464个县和117个民族自治县)和40 858个乡镇政府(包括19 322个镇、14 848个乡和6 686个街道办事处)。其中，北京等4个直辖市和海南省为三级政府结构(即包括省、县和乡镇政府)。注9此外，我国在乡镇以下的农村还依法设立了村民委员会。村民委员会属于村民自治组织，不是政府机构，但受乡镇政府委托，承担了一些政府职能，提供了一些公共服务。由此可见，从地域管理的角度来看，我国的政府组织结构与美国非常相似，但是政府级次偏多。
4.政府治理结构
治理(governance)这一概念最早来源于企业组织理论，但令人遗憾的是，目前还很难给出一个确切的且能够得到普遍认可的定义来对其进行解读，原因在于其仍处于不断发展和更新的过程中。注1020世纪90年代以来，这一名词被广泛应用到政府部门，推动了整个公共管理学科的迅猛发展，为政府部门改革提供了一种全新的理论视角。总体上，我们可以将政府治理结构(government governance structure)理解为一种社会的权力利益结构安排，主要目的在于通过合理安排政府组织结构、各级政府部门的职责范围、权力和财力配置以及公众参与权利，确保对政府组织的有效管理(management)、控制(control)和监督(supervision)，以增强政府责任性，确保国家政策目标和公共利益得以高效、顺利实现(The Netherlands Ministry of Finance Government Audit Policy Directorate,2000；王小龙，2006)。
由此可见，政府治理结构主要包含两个基础要件(即部门职责(ministerial responsibility)和政策目标)以及四个核心要素(即管理、控制、监督和问责(accountability))。图1—2给出了政府治理结构的示意图。政策目标和部门职责构成了政府治理结构的起点，其中部门职责决定了政策参与者之间相互关系的特性以及政策目标实现的先决条件(包括质量、效率、财力约束以及与相关法律和管制的兼容性等)和有效性。在四个核心要素中，管理是政府治理结构中的第一要素，主要是通过政府组织结构以及政策实施过程的设计来保证组织目标的顺利实现；第二要素为控制，即在确定了政府组织结构之后，通过一系列措施来保证政府组织运转始终处在有利于政策目标顺利实现的进程中；第三要素为立法机构和民众对政府部门的监督，目的在于保证政策目标及其实现过程必须符合公共利益；第四要素为问责，即政府部门必须向立法机构和公众提供有关政策实施过程、措施和结果的详细信息，以便于立法机构和公众进行管理、控制和监督。
图1—2 政府治理结构示意图
资料来源：The Netherlands Ministry of Finance Government Audit Policy Directorate(2000).
因此，大致说来，政府治理结构主要取决于一国的行政管理体制、财政管理体制和民主政治体制建设。其中，行政管理体制和财政管理体制所确定的政府组织结构安排、各级政府部门职责范围、权力和财力配置决定了对政府组织的管理和控制效率，民主政治体制则决定了立法机构和公众对政府组织监督和问责的方式和有效性。注11
1.2.4 概念间的相互关系
前几节对本项研究所涉及的一些核心概念进行了简要界定。这些概念并非是独立无关的，而是存在着紧密联系。下面，我们简要阐明这些概念间的内在关系。这有助于明确本项研究的内在逻辑主线。图1—3刻画了这些核心概念间的相互关系。
图1—3 核心概念间的相互关系
由前文的介绍可以看出，政府治理结构作为一种社会权力利益结构安排，根本目的在于通过更好地设计政府部门的激励和约束机制，促使政府部门提高效率、优化职能，实现政府规模和财政收支结构的优化，使之更加符合公众利益，促进社会福利水平提高。换言之，政府规模以及财政收支结构的优化进而社会福利水平的提高应该视为一个根本性目标，而行政管理体制、财政管理体制和民主政治体制安排所决定的政府治理结构及其对政府部门的管理、控制、监督和问责是实现这一目标的重要手段和途径(见图1—3)。这样的内在逻辑关系决定了本项研究的基本逻辑主线——从政府间财政关系和地方政府治理视角出发，考察财政分权和地方政府治理结构对地方政府规模以及财政支出结构的影响。借助计量经济学的术语来说，就是本项研究应将地方政府规模和财政支出结构作为被解释变量，而将财政分权和地方政府治理结构作为重要的解释变量。
不过，需要说明的是，由于我国的民主政治体制长期以来一直较为稳定，因此我们在政府治理结构中主要关注于行政管理体制和财政管理体制。同时，正如前文所指出，本项研究将采用国际通用的指标——财政支出比率来衡量政府规模。为了确保概念上的一致性，我们采取政府支出结构作为政府结构的度量。因此，本项研究主要是从地方政府治理视角出发，着重考察财政分权和政府组织结构变化对地方政府支出规模和结构的影响，探究我国地方政府支出规模和结构演变的一般经验规律，进而提出促进地方政府支出规模和结构优化的行政和财政管理体制改革的一揽子方案。