1.3 基本内容
本节主要介绍本项研究的基本内容，包括研究方法、技术路线和主要内容，以对本项研究进行一个全景式概述。
1.3.1 研究方法
(1)调查研究与理论研究相结合。本项研究立足于中国经济发展实践，深入基层广泛开展调查研究，很好地获取研究数据，深刻认识和理解我国地方政府规模和结构发展变化特点及其存在的问题。在此基础上，紧跟理论发展前沿，进行深入剖析和理论提炼升华，建立适合我国国情的地方政府规模和结构优化的理论体系。
(2)规范分析与实证分析相结合。本项研究采用规范分析与实证分析相结合的研究方法，在规范分析中广泛采用动态优化模型、博弈模型以及地理经济模型，在实证分析中大量运用面板数据模型、空间计量模型、多动态因素模型等方法。
(3)多学科交叉综合运用。本研究广泛运用公共经济学、制度经济学、计量经济学、博弈论以及数学建模的理论和研究方法，属于多学科交叉应用研究。
1.3.2 技术路线
本项研究首先通过数据规划、调研、搜集和处理，构建我国地方政府规模和结构数据库，为本项研究奠定良好的数据支撑体系，进而通过对国内外关于地方政府规模和结构相关研究的综述为本项研究奠定良好的理论和文献基础。其次，分别从省级和县级视角出发考察我国地方政府规模和结构的影响因素，揭示我国地方政府规模和结构演进的一般经验规律；最后分别从经济增长、经济稳定、收入分配和社会福利视角出发探究我国地方政府规模和结构优化调整措施，从而形成较为完整的中国地方政府规模和结构优化理论体系。具体逻辑框架见图1—4。
图1—4 中国地方政府规模和结构优化研究技术路线
1.3.3 主要内容
本项研究共分9章。第1章为导论；第2章为相关研究成果综述，主要通过对国内外关于地方政府规模和结构影响因素、经济效应与优化方面的已有研究成果的全面梳理和回顾，为本项研究奠定良好的文献基础。
第3—5章在构建我国地方政府规模和结构演进规律的整合分析框架基础上，分别从省级和县级地方政府视角出发，以我国现实数据为基础，考察了地方政府规模和结构的决定因素，重点探究了财政分权和政府组织结构对我国地方政府规模和结构的影响及其机制，深入揭示我国地方政府规模和结构演进的一般经验规律和内在逻辑机理。第3章在考察我国地方政府规模和结构演进趋势以及财政分权化改革历程的基础上，构建我国地方政府规模和结构演进规律的一个整合分析框架；第4章从省级视角出发考察了财政竞争机制在我国地方政府规模和结构决定中的重要作用以及中央财政转移支付的影响；第5章从县级视角出发考察了财政分权和政府组织结构对我国地方政府规模和结构的影响，重点探究了公共池机制在其中发挥的重要作用。
第6—9章分别从经济增长、经济稳定、收入分配和社会福利视角出发，探究我国地方政府规模和结构优化。第6章从省级和县级视角出发考察了我国地方政府规模和结构对经济增长的影响，并在此基础上探究了有利于促进经济增长的地方政府规模和结构优化；第7章考察了我国地方政府规模和结构的全国和省份经济稳定效应及其制度根源，进而探究了有利于促进宏观经济稳定的地方政府规模和结构优化；第8章以微观住户调查数据为基础考察我国地方政府规模和结构对居民收入分配差距的影响，以及地方政府公共教育政策对不同教育背景劳动力工资差异的影响，进而探究了有利于促进收入分配公平的地方政府规模和结构优化；第9章构建最优地方政府规模和结构理论模型，探究社会福利最大化的最优地方政府规模和结构以及财政分权和政府组织结构的影响，进而提出促进社会经济协调发展的地方政府规模和结构、财政分权和政府组织结构优化调整的一揽子方案。
第3章在考察我国地方政府规模和结构演进趋势以及财政分权化改革历程的基础上，构建我国地方政府规模和结构演进规律的一个整合分析框架，重点阐述财政管理体制变迁和政府组织结构变革带来的激励约束机制及其对地方政府行为模式和特征的影响，刻画我国地方政府规模和结构发展、变化的内在逻辑机理，提出核心命题。第3.1节分别从省级和县级两个视角出发，以我国1978—2008年间29个省份面板数据和1997—2005年间1 938个县和县级市面板数据为基础，全面、深入考察我国地方政府规模和结构的演进趋势和特点。第3.2节简要地回顾我国财政分权化改革的历程，从中探究我国政府间财政关系变迁与地方政府规模和结构演进的内在联系。第3.3节以财政分权理论和地方政府治理理论为基础，构建我国地方政府规模和结构的整合分析框架，探究财政分权和政府组织结构对我国地方政府规模和结构的影响机理，刻画我国地方政府规模和结构发展、变化的内在逻辑，提出核心命题。
第3章的分析表明：(1)伴随着我国财政管理体制变迁，我国地方政府规模和结构呈现出不同的变化趋势和特点：20世纪80年代财政承包制改革以来，政府规模呈现出明显下降态势，经济性支出比重明显下降，社会性和维持性支出比重持续增加；1994年分税制改革以来政府规模出现了较为明显的增长势头，经济性支出比重也有所增加，而社会性和维持性支出比重有所下降。(2)不同级次地方政府规模和结构的变化趋势总体上具有较好的一致性，但也呈现出一定的差异性：较省和地市级地方政府而言，县级地方政府承担着较重的支出事务，特别是担负着沉重的维持性支出和社会性支出事务，并且近年来表现得更为突出。(3)20世纪80年代财政承包制改革期间，我国呈现出强分权化趋势，财政收支分权具有较好的同步性，1994年分税制改革以来总体上呈现出收入集权化的特点，财政纵向失衡明显加剧。另一方面，20世纪90年代中期以来，我国地方政府组织结构也发生了明显变化。(4)财政管理体制和政府组织结构变革通过财政竞争机制、公共池机制以及偏好和成本信息机制对我国地方政府行为模式具有重要影响，构成了我国地方政府规模和结构演进的重要体制性动因。
第4章从省级地方政府视角出发，以我国省份面板数据为基础，首先运用空间计量模型就我国地方政府间策略互动行为模式、形成机制及其对我国地方政府规模和结构的影响作实证研究；然后考察中央财政转移支付对地方政府在财政支出特别是不同支出项目方面竞争性行为的影响，揭示财政分权制度安排对我国地方政府规模和结构演进的影响，对第3章提出的命题进行先验检验。第4.1节以我国1978—2006年间的省份面板数据为基础，利用空间计量模型深入考察我国地方政府在财政支出特别是不同支出项目(包括经济性、社会性和维持性支出)方面的策略互动行为、形成机制及其对地方政府规模和结构的影响，进而探究了财政管理体制变革对地方政府间策略互动行为模式以及财政竞争机制在决定地方政府规模和结构中作用的影响；第4.2节以1995—2006年间我国省份数据为基础，分别利用空间面板数据模型和两情势空间德宾面板数据模型，从激励视角出发考察了中央财政转移支付及其构成(包括税收返还以及财力性和专项转移支付)对地方政府竞争性支出行为进而对地方政府规模和结构的影响。
第4章的分析表明：(1)1986—2006年间，我国地方政府在财政总支出(包括预算内和预算外支出)以及各类支出项目(包括经济性、社会性和维持性支出)方面总体上存在显著的策略互动行为，财政竞争机制在其中发挥了重要作用，其中维持性支出竞争主要存在于那些吸引外资能力接近的省份之间，且表现为替代性策略模式，其他支出则表现为互补性策略模式。这表明，财政竞争机制在我国地方政府规模和结构演变中发挥了重要作用，对我国地方政府支出规模以及经济性和社会性支出产生扩张效应，但对维持性支出规模具有显著的紧缩效应。(2)1994年分税制改革明显改变了地方政府间策略互动行为模式，有效扭转了地区间过度竞争的不利局面，对我国地方政府支出规模以及经济性支出产生紧缩性影响。(3)财政收支分权对我国省级预算内和预算外支出以及各类支出项目具有显著非对称性影响：财政支出分权对预算内和预算外支出具有显著正影响，财政收入分权则具有显著负影响；财政支出分权对各类支出项目具有显著正影响，财政收入分权则具有显著负影响，其中财政收支分权对经济性支出的影响力度最为突出，对维持性支出的影响最弱。(4)1994年分税制改革以来，情况发生了明显改变——财政支出分权对预算内支出、预算外支出、经济性支出和社会性支出均具有显著负影响，对维持性支出的负影响则不具有统计显著性；财政收入分权对预算外支出和经济性支出具有显著正影响，对预算内支出和社会性支出同样具有正影响但并不显著，对维持性支出虽具有负影响但也不显著。(5)1994年分税制改革以来，中央财政转移支付对我国地方政府竞争性支出行为进而对地方政府规模和结构具有显著影响：中央财政转移支付总额以及财力性和专项转移支付对省份间财政总支出、经济性和维持性支出竞争具有显著的弱化作用，有助于遏制地方政府规模和经济性支出的过度膨胀，但也削弱了财政竞争对维持性支出膨胀的遏制作用；税收返还对省份间财政总支出和各类支出竞争均具有显著的强化作用，其中对经济性支出竞争的强化作用表现得尤为突出，从而不利于地方政府规模和结构优化。
第5章从县级地方政府视角出发，以1997—2005年间我国县级面板数据为基础，分别利用静态面板数据模型和动态面板数据模型以及异方差和自相关有效的两步广义矩估计(HAC-GMM)和系统广义矩估计(system GMM)，就财政分权和政府组织结构对我国地方政府规模和结构的影响进行实证分析，对第3章提出的命题进行先验检验。第5.1节利用2SLS以及HAC-GMM估算了静态数据模型，用系统广义矩估计估算了动态数据模型，考察了财政分权和政府组织结构对我国地方政府规模的影响以及公共池机制在其中发挥的重要作用。第5.2节同样利用2SLS以及HAC-GMM估算了静态数据模型，用系统广义矩估计估算了动态数据模型，考察了财政分权和政府组织结构对我国地方政府结构的影响。
第5章的分析表明：(1)纵向政府级次减少和辖区政府数量增加对县级地方政府支出规模均具有显著的负效应，“撤乡并镇”改革对县级地方政府支出规模具有显著的滞后负效应。(2)财政支出分权对县级地方政府支出规模具有显著的正效应，财政收入分权则具有显著的负效应。财政收支分权对县级地方政府支出规模的非对称性影响在2002年所得税分享改革以来以及在东部地区均相对较弱，从而较好地验证公共池假设(即财政收支分权对地方政府规模的影响在很大程度上取决于地方政府对公共池资源即政府间财政转移支付的依赖性)。(3)财政分权特别是财政收入分权对县级地方政府支出规模的影响在一定程度上与政府组织结构有关：政府级次减少有助于强化财政分权对地方政府支出规模膨胀的遏制作用，辖区政府数量增加将会抑制财政收入分权对地方政府支出行为的约束作用。(4)以减少财政级次为核心特点的省直管县财政管理体制创新在促进我国县级地方政府支出结构优化方面并未充分发挥作用——有助于县级地方政府更加关注教育等社会性公共服务发展，但也导致行政管理等维持性支出比重增加，并进一步削弱了农林水和基本建设方面的投入力度。(5)财政收支分权对我国县级地方政府支出结构总体上具有显著影响且呈现出明显的非对称性：支出分权水平提高有助于县级地方政府加大经济建设领域的投入力度，遏制行政管理和公检法等维持性支出规模膨胀，但也在一定程度上抑制了教育等社会性支出比重提高，而财政收入分权的影响则完全相反。(6)财政收支分权对我国县级地方政府支出结构的影响存在明显的跨时和跨地区差异，从而验证了公共池机制的重要性：2002年所得税分享改革以来，财政支出分权总体上有助于我国县级地方政府支出结构优化，财政收入分权的作用则相对较差，东部地区的财政收支分权总体上不利于我国县级地方政府支出结构优化。
第6章分别从省级和县级地方政府视角出发，以我国29个省份1986—2006年间以及1938个县和县级市1997—2005年间的现实数据为基础，考察了我国地方政府规模和结构对经济增长的影响，揭示出我国地方政府规模和结构存在的问题，进而在此基础上探究了有利于促进经济增长的地方政府规模和结构优化调整措施。第6.1节首先利用空间计量模型考察了我国省份地方政府规模和结构的经济增长效应以及财政竞争机制的影响；然后在多级政府框架内，利用动态面板数据模型和系统GMM考察了地方政府公共资本投资构成的经济增长效应以及中央财政转移支付的制约影响。第6.2节利用动态面板数据模型和系统GMM以及Cluster技术在校正内生性和组内相关性导致的估算偏差问题的基础上，系统考察了县级地方政府规模和结构的经济增长效应。第6.3节在前两节研究的基础上揭示出我国地方政府规模和结构存在的问题，进而探究了有利于促进经济增长的地方政府规模和结构优化调整措施。
第6章的分析表明：(1)我国省级地方政府间财政支出竞争总体上是有害的，导致预算内和维持性支出对地区经济增长具有显著的抑制作用，经济性支出同样不利于地区经济增长但并不显著，社会性支出对地区经济增长具有显著的促进作用，预算外支出的影响则比较模糊。(2)1994年分税制改革明显改变了地方政府间策略互动行为，有效扭转了地区间过度竞争的不利局面，因而对地区经济增长产生了积极的促进作用，但同时也过度削弱了地方政府在经济性支出方面的竞争性行为，加剧了经济性支出对地区经济增长的不利影响。(3)我国省级地方政府公共物质资本投资比重增加对地区经济增长具有显著的抑制作用，意味着目前我国地方政府在基本建设支出等公共物质资本投资与教育支出等公共人力资本投资二者之间更加倾向于前者从而使公共教育投入明显不足，抑制了长期经济增长。具体到不同地区、不同时期，情况又有所不同：地方公共物质资本投资比重对东部地区经济增长则具有显著的促进作用，2002年所得税分享改革以来，地方公共物质资本投资比重增加有助于地区经济增长，但影响并不显著。(4)我国省级地方政府自有财政收入规模增加不利于地区经济增长，但并不具有统计显著性，这可能与我国省份地方政府自有财力明显偏低有关。地方自有财政收入规模的经济增长效应具有明显的跨地区和跨时差异：对东部地区经济增长则具有显著的抑制作用，2002年所得税分享改革以来有助于地区经济增长，但影响并不显著。(5)中央财政转移支付对我国省份地方政府公共资本投资构成以及财政收入规模的经济增长效应具有较为显著的影响——总体上强化了地方政府公共物质投资比重和财政收入规模对经济增长的抑制作用，对东部地区省份地方财政收入规模经济增长促进作用则具有显著的强化效应，但2002年所得税分享改革以来，影响有所减弱。(6)我国县级地方政府规模和结构的经济增长效应与省级地方政府相比存在着较为明显的差异：县级地方政府财政收入规模和支出规模分别对经济增长具有显著的促进作用和抑制作用，县级经济性支出比重、维持性支出比重和社会性支出比重的提高分别对县级经济增长具有显著的正影响、负影响和负影响，其中维持性支出比重的负影响更为突出，这可能源于我国县级地方政府承担的支出事务特别是社会性和维持性支出事务过重，远远超出了最优水平。(7)从促进经济增长的视角来看，我国地方政府规模和结构优化的关键在于通过合理分权，适当减少省级特别是县级地方政府承担的支出事务，有效遏制地方政府规模膨胀；促进省级地方政府加大文教科卫等社会性支出力度，减少行政管理等维持性支出；促使中西部地区调整公共资本投资结构，减少公共物质资本投资，加大教育和医疗卫生等公共人力资本投资；减少县级地方政府承担的社会性支出特别是维持性支出事务，加大经济性支出力度。
第7章从经济稳定视角出发，在一个整合分析框架内全面考察地方政府规模和结构的宏观经济稳定效应以及财政分权和地方官员治理制度安排的制约影响，揭示我国地方政府规模和结构存在的问题及其体制根源，探究有利于促进宏观经济稳定的地方政府规模和结构优化调整措施。第7.1节首先基于中国现实提出地方政府支出行为的周期性悖论假说，刻画地方政府支出行为的省份和全国周期性特征的形成机理和制度根源；其次以中国省份数据为基础，利用多动态因素模型识别出我国地方政府支出行为的周期性特征及其对全国和省份经济稳定的影响，并利用空间计量模型，考察财政分权和官员治理制度对地方政府支出行为的周期性特征的影响；最后从支出结构视角出发，就地方政府支出行为的省份和全国周期性特征及其制度根源作进一步剖析。第7.2节在前两节研究的基础上揭示出我国地方政府规模和结构存在的问题，进而探究了有利于促进宏观经济稳定的地方政府规模和结构优化调整措施。
第7章的分析表明：(1)改革开放以来，我国省份财政支出总体上呈现出较为明显的全国反周期和省份顺周期特征，有助于全国经济稳定但加剧了省份经济波动，这在欠发达省份表现得尤为突出。具体到不同时期，情况有所不同：财政承包制期间，省份财政支出呈现出较强的全国顺周期特征，1994年分税制改革有助于强化地方政府支出行为的全国反周期特征；省份财政支出在1994—2009年间特别是1979—1993年间呈现出明显的省份顺周期特征，不利于省份经济稳定。(2)财权与事权错位导致财政收支分权对地方政府支出行为的周期性特征具有较为明显的非对称影响：支出分权削弱了地方政府支出行为的全国反周期特征，加剧了其省份顺周期特征，不利于省份和全国经济稳定；收入分权对地方政府全国反周期支出行为的不利影响较弱，对地方政府省份顺周期支出行为的影响则较为模糊。(3)官员治理制度对地方政府支出行为的周期性特征同样具有重要影响：干部队伍年轻化和知识化有助于遏制地方政府的省份顺周期支出行为，较长的任期和中央任职经历则具有相反作用，但这些因素对地方政府支出行为的全国反周期特征的影响较为模糊。(4)地方政府经济性、社会性和维持性支出同样呈现出不同的省份和全国周期特征，对省份和全国经济稳定造成不同的冲击影响，财政分权和官员治理在其中发挥了重要作用。(5)从促进宏观经济稳定的视角来看，我国地方政府规模和结构动态优化的关键在于有效完善地方政府的激励和约束机制，从而促使地方政府采取更加符合经济平稳运行内在要求的支出行为——应适当赋予地方政府更大的收入自主权，减轻地方政府承担的支出事务，有效缓解地方政府纵向财政失衡及其带来的公共池问题，促进地方政府更加关注地区以及全国利益，依据经济运行态势变化适时转变财政支出政策态势。
第8章以中国居民住户调查数据为基础考察了我国省份地方政府规模和结构对居民收入差距的影响，进而考察了地方教育支出规模和结构对人力资本溢价的影响，最后探究了促进收入分配公平的地方政府规模和结构优化调整措施。第8.1节利用中国居民营养和健康数据库(CHNS)给出的家庭收入调查数据测算出辽宁等9个省份1989—2006年间居民收入的基尼系数，进而利用面板数据模型和广义矩估计考察了我国省级地方政府规模和结构对居民收入分配的影响。第8.2节构建一个包含基础教育和高等教育两阶段人力资本积累模型，在此基础上以中国经济为样本利用数值模拟揭示出公共教育政策对人力资本溢价的影响机制，然后利用空间计量和面板数据模型就省份地方教育支出规模和结构对人力资本溢价的影响作实证分析。第8.3节在前两节研究的基础上揭示出我国地方政府规模和结构存在的问题，进而探究有利于促进收入分配公平的地方政府规模和结构优化调整措施。
第8章的分析表明：(1)我国省份财政收支规模对居民收入分配具有明显的非对称性影响：财政收入规模增加有助于缩小省份居民收入差距但并不显著，财政支出规模增加则进一步加大了省份居民收入差距。(2)省份经济性支出和维持性支出比重增加进一步加大了居民收入差距、恶化了收入分配状况，社会性支出有助于缩小居民收入差距，更好地实现收入分配公平，但影响并不显著。(3)社会性支出比重增加有助于缩小城乡居民收入差距，但在缩小城市内部和农村内部居民收入差距方面发挥的作用较为有限，而地方政府支出规模和维持性支出比重的增加对农村内部收入分配不公平的恶化作用更为突出。(4)公共教育政策通过影响不同教育背景家庭的人力资本投资行为以及熟练和非熟练劳动力的相对供给和相对效率，从而对经济增长和人力资本溢价产生重要影响：公共教育政策对经济增长的影响并不确定——公共教育支出规模、基础教育支出比重和高等教育招生规模与经济增长之间存在着倒“U”形关系；基础教育支出比重与高等教育招生规模增加有助于降低人力资本溢价水平、缩小劳动力工资差异，公共教育政策总体上无助于解决高等教育机会差异问题，且高等教育招生规模增加会进一步加剧这一问题。(5)我国地方政府在教育政策的制定和实施时没有很好地将经济增长和收入分配有机结合起来：地方公共教育投入政策不仅没有充分发挥对地区经济增长的促进作用，同时也不利于缩小劳动力工资差异；教育资源更多地向基础教育倾斜将有助于更好地促进我国地区经济增长，同时也有利于缩小劳动力工资差异，但后一种影响并不显著；中等职业技术教育支出和高等教育支出政策对我国地区经济增长和人力资本溢价水平的影响总体上较为模糊；高校扩招政策有助于降低人力资本溢价水平，但对地区经济增长的促进作用并不显著。(6)从促进收入分配公平的视角来看，为了更好地实现我国地方政府规模和结构优化，应积极完善政府间财政关系以及干部考核和选拔体系，倡导科学发展观，引导地方政府更加关注社会民生问题，加大教育特别是基础教育以及医疗卫生和社会保障支出力度，有效遏制经济性支出特别是维持性支出膨胀。
第9章首先构建一个最优地方政府规模理论模型，探究了社会福利最大化的最优地方政府规模以及财政分权和政府组织结构的影响及其作用机制；其次构建最优地方政府结构理论模型，分别在单一和多级政府框架下探究了社会福利最大化的最优地方政府结构以及财政分权、中央转移支付和中央与地方税收政策的影响；最后，提出促进社会福利提高以及经济社会协调发展的地方政府规模和结构、财政分权和政府组织结构优化调整的一揽子方案。第9.1节构建了一个不完全信息条件下的最优地方政府支出规模模型，在多级政府框架下考察了地区偏好、生产成本和税收扭曲等因素以及地方政府自利性行为、财政分权和政府组织结构(包括辖区政府数量和政府级次)对社会福利最大化的最优地方政府支出规模的影响。第9.2节构建了一个两部门内生增长的最优公共资本投资配置模型，将公共资本投资最优配置的两个层面问题即公共资本投资构成(公共物质资本投资和公共人力资本投资的配置)和资本性支出分权(中央与地方政府间公共资本投资事权的划分，包括物质资本性支出分权和人力资本性支出分权)纳入到一个分析框架内，在单一政府框架内考察了社会福利最大化的最优地方政府公共资本投资构成以及资本性支出分权的影响。第9.3节构建一个包括多级政府的两部门内生增长模型，在多级政府分析框架下考察了社会福利最大化的最优地方政府公共资本投资构成以及中央与地方税收政策、中央公共投资政策和中央财政转移支付政策的影响。第9.4节提出促进社会福利提高以及经济社会协调发展的我国地方政府规模和结构、财政分权和政府组织结构优化调整的一揽子方案。
第9章的分析表明：(1)社会福利最大化的最优地方政府规模取决于地区居民偏好、公共服务生产成本、税收扭曲程度以及财政分权和政府组织结构(包括政府级次和辖区政府数量)等制度环境，其中财政分权和政府组织结构带来的外溢效应、成本信息和公共池机制在最优地方政府规模的决定中发挥了重要作用。(2)在单一政府框架下，社会福利最大化与增长最大化的地方政府支出结构完全一致，取决于中央与地方支出分权水平、中央政府支出结构以及地方政府各类支出效率。(3)在多级政府框架下，社会福利最大化与增长最大化的地方政府支出结构存在着明显不同——社会福利最大化的地方政府支出结构不仅取决于中央与地方支出分权水平、中央政府支出结构以及地方政府各类支出效率，还取决于中央和地方税收政策以及中央对不同地区福利水平的关注差异及其决定的财政转移支付分配政策。(4)为了更好地实现我国地方政府规模和结构优化，促进我国经济社会的长期可持续发展，中央政府应着力做好以下三个方面的工作：统筹规划、促进财政和行政管理体制改革的整体推进，减少级次、推进行政管理体制“扁平化”改革，合理分权、深化我国特别是省以下财政管理体制改革。