九、李某良、盛某华违法发放林木采伐许可证案

——对被告人是否可以免予刑事处罚

（2017）赣0830刑初70号

关键词：林业管理部门工作人员、主观恶性、免予刑事处罚

审判要旨

被告人虽为国家林业管理部门工作人员，但对某乡集体林木采伐计划的确定和林木采伐许可证的下发以及超计划向某乡下达集体林林木采伐计划，只有对林木作业设计的复审、汇总、呈报、拟定批复文稿和初核的权利，并无最终决定权，结合其社会危害性、主观恶性及悔罪表现等因素的分析，可以依法对被告免予刑事处罚。

基本案情

法院经审理查明：被告人李某良于2013年12月至2017年2月被某县林业局聘任为某县林业局林政股股长。某县林业局林政股系该局的内设机构，其主要工作职能是组织指导全县森林资源清查、消长的动态监测；审核监督各乡镇、各国有林场执行森林限额采伐制度；负责林地、林权管理、森林资源合理利用和保护管理工作；审核监督林木的凭证采伐与运输管理等工作。

2007年1月25日根据某县机构编制委员会文件“同意将山林资源权属争议调处工作职能从县法制办划归到县林业局”，恢复“某县林业局调处山林纠纷办公室”，为林业局下属全额拨款副科级事业单位，定编四人，人员在林业系统全额拨款人员中选调。2009年8月6日某县机构编制委员会批复“同意将某县林业局调处山林纠纷办公室更名为某县人民政府调解山林权属争议办公室”。2013年9月29日经某县林业局班子会议讨论决定：盛某华负责林政工作。但同日某县林业局下发的永林字（2013）107号《关于调整林业局班子成员工作分工的通知》则明确“盛某华主任协助局长分管林业法制、木材加工、生态公益林林政工作”。2014年2月26日和2014年11月11日某县林业局班子成员工作分工则规定：“盛某华主任主持山林权属争议调处办公室工作；协助王某纪委书记分管的工作；东路片副片长；协助局长分管林业法制、木材加工、生态公益林林政工作”。审核监督全县各乡镇、各国有林场执行森林限额采伐制度、审核监督林木的凭证采伐管理等职责，并非被告人盛某华的分管职责。

2003年8月某县林业局向某县人民政府申报设立某国家森林公园，某县人民政府审定后，逐级向上申报，2004年12月国家林业局批复设立某国家森林公园，但未明确某国家森林公园的具体范围。国家林业局批复设立某国家森林公园后，某县林业局和某县人民政府及上级相关部门未成立某国家森林公园的相关管理机构，也未对某森林公园进行规划设计，界定某国家森林公园的范围，上级也未拨付相关的森林资源补贴用以保障某国家森林公园内国有林场职工和林农的生产生活；为了某乡境内的国有林场职工和林农的生产生活所需，国家林业局2004年12月批复成立某国家森林公园后，某县林业局和某县人民政府对某乡境内的国有林场和林农仍逐年申报审批了林木采伐计划和下发了林木采伐许可证，直至本案案发。

某县林业局林业勘察设计队是某县林业局唯一具有林木采伐作业设计资质（丙级）的林木采伐作业设计单位。某县林业局的相关林木采伐作业设计依法只能由某县林业局勘察设计队作出才具法律效力。某县林业局的下属各林业工作站并无林木采伐作业设计资质。由于林木采伐作业设计既涉及国有林场，又涉及集体林场和林农，工作量巨大，而设计队的人员有限，为此，某县林业局下发（2014）第20号文件将集体林所涉木材采伐作业设计授权或委托交由下属林业工作站以设计队的名义进行，而林业工作站的相关工作人员也无林木作业设计技术员等相关林木采伐作业设计资格。

某县林业局发放林木采伐许可证的具体程序是：每年年初根据二类资源调查报告以及上一年的林木采伐证的林木采伐量和林农的申请，由林政股制作林木采伐计划（国有林场的计划指标分配到各国有林场，集体的分配到各乡镇，且分天然林和人工林，天然林与人工林的采伐计划指标不同）。采伐计划制作好后，上报分管领导盛某华审核，再交局长审定签发，再上报请示某县人民政府，计划经某县人民政府批复后，某县人民政府再通过OA系统行文发至各乡镇，各乡镇以及林业局收到批文后，林业工作站再与各乡镇联系，首先由林农凭林权证和身份证到村委会申请采伐山场，村委会再根据林农申请排序拟出采伐山场，然后林业工作站派员与村干部一起到现场确定所拟采伐山场的林木可否采伐，如果村里同意采伐，则由村委会主任签字确认，然后将申请表交给林业工作站审核，经林业工作站驻乡工作人员审核后，再由林农将申请表上报乡里，交乡里分管领导签署意见签字确认；乡分管领导签字确认后，交由林业工作站以设计队的名义做林木采伐作业设计，由林业工作站驻乡工作人员到实地勘察，做好外业调查，再由林业工作站作业设计人员做好内业，填好林木采伐公示表由村委会张贴公示七天，并报公示结果，之后林业工作站作业设计人员将申请表和公示表与林木采伐作业设计书装订成册，由林业工作站站长签字确认。再上报至某县林业局勘察设计队审核，按某县林业局文件和《中华人民共和国行业标准森林采伐作业规程》的规定，设计队既要对作业设计书的内业进行审核，也要对作业设计书的外业进行审核。设计队对作业设计进行内外业审核后，由林业工作站驻乡人员或站长再将林木采伐作业设计书交给林政股。林政股依规定应对作业设计书中的采伐类型、采伐方式、起源、采伐强度、是否符合法律法规等地方政策、是否突破限额等内容进行审核，审核的主要方式是对当年伐区设计质量进行监督检查，核查设计面积为小班设计面积总量的10%以上，核查主要是审核作业设计全部内外资料、现场核对作业区、小班区划是否合理、标志界限及标准是否清楚、齐全、准确、符合规定，调查林分调查因子方法与原设计方法是否一致，并将作业设计的采伐林木与二类资源库中的数据进行比对，查对是否存在天然林人为改为人工林进行作业设计的现象。林政股审核后，交由被告人李某良汇总，被告人李某良汇总后再拟好文件初稿送被告人盛某华初核，被告人盛某华初核后，再送局长审定签发，局长签发后，被告人李某良再根据局长审定签发的批复，在网上林木采伐系统下达计划至各村。下达计划后，各林业工作站采伐证核发人员和办证员进行审核核发，然后林业工作站与林农签订更新造林协议书，造林协议书签订后林农再去林业工作站领取林木采伐许可证。但实际操作中，设计队对林业工作站报送的作业设计书只进行内业审核，设计队队长仅在作业设计书上签署“内业已审”即报送林政股，林政股及被告人李某良和被告人盛某华没有按规程和某县林业局的文件规定，坚持要求设计队对作业设计书进行内外业审核。也没有按规定抽取10%作业设计书的山场到现场核实，更没有对作业设计书中的内容和森林二类资源调查数据进行比对。2016年设计队和林政股在对采设集字（2016）第0030号、第0036号、第0035号三份作业设计书进行审核时，只对作业设计书的书面内容进行了审核，但对这三块山场的真实情况并没有审核。第0030号作业设计书中的林木采伐申请表中，村委会意见、工作站意见、乡镇意见三栏都没有填写时间，林木采伐公示表中村小组意见、村委会意见两栏也没有填写时间，第0035号、第0036号作业设计书中的林木采伐申请表中村委会意见、工作站意见、乡镇意见三栏没有填写时间，并且林业工作站没有盖章，审核审批意见及检查评定意见表中乡镇和林业工作站审核意见栏审核人没有签字盖章，设计队、林政股、被告人李某良和被告人盛某华均审核过关，最后对这山场均发放了林木采伐许可证。

按照某县人民政府批复的文件，2016年某乡集体林木的采伐指标为2646立方米，其中人工林为2338立方米，天然林为308立方米，而某县林业局2016年实际发放给某乡集体林林木采伐许可证的林木总蓄积量为3666立方米，超出2016年某县人民政府批复给某乡的集体林林木采伐生产计划1022立方米。被告人李某良发现某乡集体林木要审批的林木采伐蓄积量可能超过某县人民政府下达的林木采伐计划时，即电话告诉被告人盛某华，被告人盛某华答复被告人李某良将向局长汇报后再定，后被告人盛某华答复被告人李某良：局长说只要未超过全县的林木采伐计划，某乡的可以在其他乡镇调剂。于是被告人李某良就复核并拟好批复文件初稿，送被告人盛某华审核，被告人盛某华审核后，被告人李某良将该批复稿送局长审定签发，在局长审定签发前被告人李某良告诉局长如审定那么某乡已超计划了，但局长说只要未超过全县的林木采伐计划就可以，后局长审定签发了该超计划发放林木采伐许可证的批文，但未考虑某乡属国家森林公园的因素。

2014年至2016年，某县林业局在某国家森林公园范围内大面积批复林木采伐指标，并且没有对伐区进行随机抽查。按《森林采伐作业规程》和赣府发（2016）19号文件规定，禁止对天然林实施皆伐改造。被告人李某良在审核某某县某林业工作站上报的集体林林木采伐作业设计书过程中，违反《森林采伐作业规程》和赣府发（2016）19号文件的规定，未抽查林木采伐作业设计书中10%以上山场，未将林木采伐作业设计书中的数据与某县林业局掌握的森林二类资源调查数据库中的数据进行仔细比对。被告人盛某华在审核林政股汇总上报的某林业工作站涉某乡集体林林木采伐作业设计书过程中，未督促林政股落实抽查林木采伐作业设计书10%以上山场和比对相关数据，就审核林政股上报的林木采伐作业设计，并在被告人李某良汇总拟好的批复稿上签字“已核”并上报局长审定签发。经查核，2014年至2016年，经被告人李某良复审汇总、被告人盛某华初核，经局长审定签发批复下发的某乡集体林林木采伐许可证采伐蓄积量为7623立方米。其中2016年有37个集体林作业设计将天然林改为人工林获得被告人李某良、盛某华复审初核，经局长审定批复通过的采伐林木蓄积量达2544立方米，2016年天然林以皆伐方式采伐的木材蓄积量达2373立方米（包括2016年下发给某林农孔某某00250宗地山场、某九陇村龙某某00219宗地山场、钟某某在某乡的00204、00209、00210宗地三块山场的林木采伐许可证）。经鉴定，上述00250、00219、00204、00209、00210五宗地山场面积171.9亩，林木采伐蓄积量为383.6283立方米。

案发后，被告人李某良于2017年2月27日、被告人盛某华于2017年3月1日自动到检察机关投案。两被告人于2017年5月23日在某县人民检察院各交纳了植绿补绿费10000元。审理中，两被告人自愿各再出资人民币10000元至某乡用于植树补绿。

审理中，两被告人同意各再出资10000元至某乡植树补绿。

定案结论

江西省某某县人民法院于2017年8月7日作出一审判决：

一、被告人李某良犯违法发放林木采伐许可证罪，免予刑事处罚。

二、被告人盛某华犯违法发放林木采伐许可证罪，免予刑事处罚。

裁判理由

法院判决认为：被告人李某良、盛某华身为国家林业主管部门工作人员，违反原国家林业部颁发的《森林公园管理办法》和国家林业局颁发的《国家森林公园管理办法》，复审初核呈报某国家森林公园的林木采伐计划和复审初核某国家森林公园范围内的林木采伐许可证，明知某林业工作站和某林业工作站驻乡人员周某某无林木采伐作业设计资质；在某林业工作站工作人员将天然林故意改为人工林进行林木采伐作业设计时，违反《中华人民共和国行业标准森林采伐作业规程》以及《某县森林采伐作业设计规程》之规定，未对和督促对当年伐区林木采伐作业设计质量进行监督检查，抽查10%作业设计书的山场进行现场核查，未按《江西省人民政府批转江西省林业厅关于加强全省“十三五”期间年森林采伐限额管理意见的通知》精神，对作业设计的林木起源与森林二类资源库中的数据进行比对，以发现人为将天然林改为人工林进行林木采伐作业设计的现象。在某国家森林公园主要范围的某乡超计划向某乡复审初核发。集体林林木采伐许可证，致使某国家森林公园的森林资源遭受破坏，情节严重，其行为均已构成违法发放林木采伐许可证罪。公诉机关指控的犯罪事实清楚，证据确实、充分，法院予以确认。

被告人盛某华和辩护人朱某某认为林木采伐许可证的发放，在林业局内部是由不同的部门分工完成，被告人李某良所在的林政股没有资质对拟采伐的山场进行作业设计，也没有资质对作业设计进行检查；而辩护人贺某某认为，被告人盛某华不负有对10%采伐作业设计林地的抽查对比的职责。经查，被告人李某良所在的林政股确实不具有林木采伐作业设计的资质，更无林木采伐作业设计的职责，但负有对设计队及通过林业局下文授权或委托林业工作站以设计队名义所作林木采伐作业设计中的采伐类型、采伐方式、起源、采伐强度、是否符合法律法规、地方政策、是否突破采伐限额等等内容进行审核监督的职责，而林政股行使对林木采伐作业设计审核监督的主要方式，是抽取设计面积和小班总量的10%进行现场核查，并与二类资源数据库中的数据进行比对。而被告人盛某华确实不负有对10%采伐作业设计林地的抽查比对的职责，但有义务督促林政股和被告人李某良落实抽取10%的设计面积和小班总量的10%进行现场核查，并对二类资源数据库中的数据进行比对，以保证林木采伐作业设计的精度和质量，防止人为将天然林改为人工林进行林木作业设计。而公诉机关的指控也是基于林政股负有审核监督职责和被告人盛某华负有督促落实义务的角度进行的。故两辩护人和被告人盛某华的该辩护和辩解意见不能成立，法院不予采纳。而辩护人朱某某认为被告人李某良在核发林木采伐许可证时会特别标注应保留珍贵树种，故毁坏两棵香樟树的责任不能归于两被告人。经查，辩护人朱某某的该辩护观点成立，林木采伐许可证上确实特别标明了应保留珍贵树木，毁坏该两棵香樟树的责任应归于具体的采伐人员。两被告人称00250孔金生宗地山场和00219龙祖生宗地山场系低改毛竹林，其不能计入违法发放和蓄积量。经查，两被告人在复审和初核00250和00219两宗地林木采伐作业设计时，存在违法和失职行为，该两宗地虽系低改毛竹林，但也属限额采伐和凭证采伐的林木，故两被告人的该辩解意见，法院不予采纳。

被告人李某良虽为某县林业局林政股长，但其对全县的林木采伐生产计划的确定和全县林木采伐许可证的发放，只有复审、汇总和拟定批复稿文的权利。全县林木采伐生产计划的初始方案来自于全县各乡镇林业工作站的呈报和汇总，而林木采伐作业设计书，初始由林业工作站及其工作人员作出，经某县林业局调查勘察设计队初审，最终还要经过分管领导即被告人盛某华初核，再经局长审定签发后，方可呈报某县人民政府批复和下发林木采伐计划，由林业工作站核发林木采伐许可证。被告人李某良对全县林木采伐生产计划的确定和林木采伐许可证的发放并无最终决定权，被告人李某良虽然在复审林木采伐作业设计和呈报、汇总全县林木采伐计划时具有违法和失职行为，但其行为并非决定行为，其在违法发放林木采伐许可证过程中所起的作用较小，情节轻微。

被告人盛某华被某县人民政府任命为某县人民政府调解山林权属争议办公室主任后，某县人民政府调解山林权属争议办公室虽为某县林业局下属全额拨款副级事业单位，被告人盛某华也为副科级领导干部，但被告人盛某华并非某县林业局的党委委员，2013年9月29日某县林业局通过局班子会而非局党委会的形式决定由被告人盛某华负责林政工作，而同日某县林业局下发的《关于调整林业局班子成员工作分工的通知》却明确被告人盛某华协助局长分管林业法制、木材加工、生态公益林这三项林政工作，而非全部林政工作，也未包含审核监督全县各乡镇、各国有林场执行森林限额采伐制度，审核监督林木凭证采伐管理等职责；而2014年2月26日和2014年11月11日某县林业局下发的班子成员工作分工对被告人盛某华工作的分工也是如此。事实说明，被告人盛某华并无分管全县林木采伐计划的确定和全县林木采伐许可证发放的权利。但被告人盛某华明知自己无分管确定林木采伐计划和林木采伐许可证发放的权利，却违法和失职初核全县林木采伐计划和林木采伐作业设计书，造成某国家森林公园林木资源严重破坏，其行为仍构成违法发放林木采伐许可证罪。但其起的作用较小，社会危害不大。退一步即使被告人盛某华具有分管全县林木采伐计划确定和全县林木采伐许可证发放的权利，其也只有初核的权利。全县林木采伐生产计划的初始方案来自全县各乡镇林业工作站的呈报和汇总，而林木采伐作业设计书，初始由林业工作站及其工作人员作出，经某县林业局林业调查勘察设计队初审，再送某县林业局林政股和被告人李某良复审，最终还要经局长的审定签发，方可呈报某县人民政府批复后才可下发林木采伐计划。被告人盛某华对全县林木采伐生产计划的确定和全县林木采伐许可证的发放并无决定权，被告人盛某华虽然在初核林木采伐作业设计和初核全县林木采伐计划时具有违法和失职行为，但其行为并非决定行为，其在违法发放林木采伐许可证过程中所起的作用较小，情节轻微。

某国家森林公园虽然早在2004年12月经国家林业局批准设立，但国家林业局批准设立后，国家对相关国有林场的职工没有安置，对公园范围内的林农也没给予补偿。上级林业管理部门和相关政府也未设立专门的管理机构，对某国家森林公园也未进行规划设计，划定某国家森林公园的具体范围。为了某乡境内的国有林场职工的生存和林农的生产生活，国家林业局批准设立某国家森林公园后，自2005年至2016年本案案发，某县林业局均呈报了某乡境内国有林场和林农的林木采伐计划，经某县人民政府批准后，下发了相应的林木采伐许可证。故被告人李某良和被告人盛某华虽身为某县林业局的林政股长和分管林政工作的负责人，明知某乡大部分地区属某国家森林公园范围，仍复审初核某乡境内国有林场和林农的林木采伐计划和林木采伐许可证，也是考虑某乡境内国有林场职工和林农的生产生活所需和历年的习惯做法，其社会危害性较小。

某乡集体林的林木采伐作业设计是某县林业局林业调查勘察设计队通过某县林业局下文的形式授权给某林业工作站及其工作人员作出的，设计队作为某县林业局唯一具有林木采伐作业设计资质（丙级）的单位，依规程和作为委托单位首先应对某林业工作站作出的林木采伐作业设计进行内外业审核，也应抽查10%的山场进行现场核查，并对林木起源与二类资源调查数据库中的数据进行比对，而设计队只进行了内业审核，且成为习惯做法，被告人李某良、被告人盛某华在复审和初核林木采伐作业设计时，虽然明知某林业工作站及其工作人员无林木采伐作业资质，设计队应对作业设计书进行内外业审核，但某县林业局已下文授权林业工作站作出，局里对设计队只审内业，不审外业的做法也未提出异议，且已成为习惯做法，两被告人对此也无力改变。

2016年某县林业局在某乡对集体林超计划发放林木采伐许可证问题：被告人李某良在汇总某乡的集体林的林木采伐作业设计时发现某乡呈报的集体林林木采伐计划超过年初经某县人民政府批复下达给某乡集体林的林木采伐计划，马上请示被告人盛某华，被告人盛某华又马上请示局长，局长认为只要不超过全县2016年林木采伐生产计划即可，却无视某乡属某国家森林公园的客观事实，拍板确定，被告人盛某华将局长的意见告诉被告人李某良后，被告人李某良才将某乡的集体林林木采伐计划汇总拟好批复文稿，送交被告人盛某华初核，再送局长审定签发，故2016年某乡集体林木采伐超计划发放1022立方米林木采伐许可证的最终决定权在局长，被告人李某良、被告人盛某华虽然明知某乡大部分区域属某国家森林公园仍汇总和初核超计划发放林木采伐许可证，但其作用也是辅助性和次要性的。

从目前案件证据材料来看，被告人李某良、盛某华在复审和初核某乡集体林林木采伐计划，下发林木采伐许可证时没有图利，也没有参与某乡滥伐林木活动。

被告人李某良、盛某华主动到检察机关投案，并如实供述了自己的犯罪事实，系自首，依法可以从轻处罚；能当庭表示认罪、悔罪，依法可以从轻和酌情从轻处罚。案发后，两被告人能积极自愿交纳补绿款进行植树补绿，是积极的悔罪表现，依法也可酌情从轻处罚。

综上，被告人李某良、盛某华虽为国家林业管理部门工作人员，但两被告人在对某乡集体林木采伐计划的确定和林木采伐许可证的下发以及超计划向某乡下达集体林林木采伐计划，其只有对林木作业设计的复审、汇总、呈报、拟定批复文稿和初核的权利，并无最终决定权，虽两被告人在行使上述权利时存在违法行为，构成犯罪，但其作用较小，社会危害不大，情节轻微，加之其在行使上述权利时并无图利，也未参与滥伐林木活动，又具有自首情节，归案后，能认罪悔罪，积极交纳植绿补绿费，故依法可以对两被告人免予刑事处罚。

相关法条

《中华人民共和国刑法》第四百零七条、第六十七条第一款、第三十七条