【疑难解答】

本条第2款规定的不属于人民法院行政诉讼受案范围的十项内容需要注意以下两个问题：第一，该款列举不属于人民法院行政诉讼受案范围的事项属于不完全列举。本条第2款针对十种不属于行政诉讼受案范围事项进行了列举。该项列举属于不完全列举，主要是就司法实践中比较常见的、争议比较大的事项进行了列举。是否属于可诉的行政行为，应当考察该行政行为是否具有对外性、是否属于行政主体作出的行为、是否具有处分性等。第二，各项之间的关系属于并列关系。在起草本司法解释过程中，有的同志提出，本条第2款各项内容之间存在重合或者包含关系。例如，本条第2款中有关不对外发生效力的行为与行政机关作出的过程性行为之间有一定重合。如果单纯从行为的内外部效力来看，两种行为之间具有一定的相似性。但是，不对外发生法律效力的行为属于行政机关的内部程序中没有发生对外效力的行为；过程性行为则是为行政行为的作出而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等行为。前者是从法律效果角度定义，后者是从实施目的角度定义。此外，还有的同志提出，行政指导行为、重复处理行为与不产生实际影响的行为之间也存在一定的重合。这些行为的共同特征是缺乏行政行为应当具备的“处分性”，但是角度不同。行政指导行为是从尊重当事人意愿角度进行定义，重复处理行为是从“一事不再理”等角度进行定义，不产生实际影响则是从权利义务关系进行定义。这几种行为之间具有一定的相似性，但是角度和侧重点均有所不同。可见，本款内容是从不同角度、不同的侧重作出的规定。