【条文解读】

几乎所有的著作和教材都将对行政行为进行合法性审查的原则作为行政诉讼的基本原则或者特有原则。所谓对行政行为合法性进行审查是指人民法院通过依法受理、审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查，并作出判决。审查行政行为的合法性不仅包括案件的审理过程，还包括对案件的受理、法律适用、判决、裁判执行等诸多环节。此外，对于非诉行政执行案件亦须进行合法性审查。

一般的观点认为，合法性审查原则是行政诉讼法最具有特色的基本原则。这个原则成为其他基本原则的主要参照系，可以说，行政诉讼的所有程序和基本制度就是围绕这个核心原则建立起来的。根据立法机关有关人士的介绍，行政诉讼法确立合法性审查原则主要基于以下原因：（1）行政权和司法权有一定界限。依法行政既包括行政机关依照羁束性的法律行使行政权，还包括行政机关依照享有自由裁量权的法律行使职权。后者涉及合理性问题，法院不要干预。（2）行政管理涉及的专业性较强，需要有丰富的行政工作经验和专业知识。法院审判人员很难具备各方面的专业知识。因此，要求审判人员对行政行为是否适当进行审查，作出决定，有些是难以承担的。（3）法院如果对行政行为适当性进行审查，进行干预，等于多了一个行政上级，可能妨害行政机关有效地进行行政管理。^[7]最后，人民法院长期进行审判活动，对于适用法律最有经验，对法律问题最能作出正确的评价。如果由行政机关解决合法性问题就会导致行政专横和法制混乱。^[8]

按照行政诉讼法的规定，对行政行为进行合法性审查原则，主要包括以下三项内容：

一、人民法院在行政诉讼中的直接审查对象是行政行为

本次修法，将本法中“具体行政行为”全部修订为“行政行为”。一般认为，本次修法中修订的行政行为，与2000年《若干解释》规定的行政行为的概念一致。2000年《若干解释》第1条明确规定，公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。这个规定明确界定了可诉性行政行为的外延。可诉性行政行为必须具有三个要素：必须是拥有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为；必须是与行使行政职权有关的行为；必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。采用行政行为的概念，比起“具体行政行为”来，主要有三个方面的发展：首先，这个概念将法律行为扩大到了事实行为。在司法实践中，许多事实行为不是行政诉讼排除的对象，但是在对事实行为的合法性作了判断之后，不能进入裁判主文。基于诉讼经济的原则，事实行为不必经过行政先行确认程序。其次，从单方行为扩展到双方或者多方行为。通过摒弃相对人理论，将行政行为的概念理解为既包括单方行为，又包括诸如土地转让合同等双方行为。一些在民事诉讼程序中难以解决的包含有行政权力因素的民事争议需要通过正当的行政诉讼程序来进行审查和确认。最后，从涉及人身权和财产权的行政行为扩展到除政治权利以外的所有其他权益的行政行为。尤其是包括社会性权利和经济性权利，包括社会保障权、受教育权、劳动权、休息权等，这些权利和利益实际上或多或少、直接或间接地包括人身权和财产权的内容。

二、人民法院着重审查被诉行为的合法性

中国传统的行政诉讼法理论认为，法院对被诉行为的审查仅仅局限于合法性。理由主要包括：合法性审查属于法院管辖范围，合理性属于行政机关的裁量范围；法院对于合法性审查更有经验，行政机关对于合理性更具专业知识等。有的学者认为，法院对于行政机关的合法性评价是监督审查性的，不具有惩处制裁和完全的对等性。重心是在对合法性作出判断，而对于行政行为的操作性维护和矫正则由行政机关自身来实施和完成。实际上，人民法院对行政行为的合理性问题并非置之不理。以合法性审查为原则并不意味着在制度设计上与其严丝合缝，没有一种制度是绝对主义的。在司法实践中，合法性与合理性只是程度上的区别，对于严重不合理的就会成为违法。将合法性与合理性视为对立起来的两个概念本身就是不科学的。法与理从来就没有成为非此即彼的关系。因此，将合法性审查原则理解为排斥合理性审查的理由在逻辑和实践上都是站不住脚的。事实上，行政诉讼法规定的对明显不当、滥用职权等行政行为的审查就包括了适度的合理性审查。

三、对合法性的审查不仅包括审理阶段，更主要的是贯穿于行政诉讼的全过程

行政诉讼是一个由各个阶段组成的连贯的过程，如起诉、受理、审理、裁判和执行等过程。无论是在立案过程中还是执行（尤其是非诉行政执行）过程中都存在合法性审查。例如在立案程序中，公民向人民法院提起行政诉讼，按照行政诉讼法的规定，应当具备以下条件：原告是符合本法规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖等。再比如，非诉行政执行的合法性审查是行政诉讼法的重要组成部分。就非诉行政执行而言，行政诉讼法规定了人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭对行政行为合法性进行审查。这就意味着，行政诉讼法规定的合法性审查原则是一个贯穿于行政诉讼全过程的原则。