一、提出立法申请
每年年底政府部门和有关单位及组织要向有立法权的政府和人大提出明年的立法申请，并附草案。过去几十年，提申请的基本都是政府部门，他们几乎垄断了立法的立项权。虽说“在法律面前人人平等”，但在立法的立项权上却是不平等的，这种现象引起了社会的广泛关注。近年来，民主立法的呼声日益增强，人大代表、政协委员、有关协会的提议开始多起来，没有立法权的下级政府也积极向省人大、省政府提出立法申请。
前边提到的巴西，它的民主立项很值得我们借鉴。一是议员立项占多数。州级议员每人配20～50个助理，他们到各地去倾听选民意见，提出法案。每年每个议员平均提出50～100个法案，最低不能少于10个（当然不能都通过）。政府提出的议案也不少，但通过的只占立法数的20％。二是公民直接向国会提出议案。条件是1％以上的选民联名（该国选民1.358亿×1％≈136万人），这当然很难做到，但在教会的支持下，分散的公众得以组织起来。十几年来先后提议并通过了《官员历史清白法》《反贿选法》《收入住房保障法》等多部法律。社会组织、政党也是提议立法的重要渠道。我们要学习其中有益的东西，不断地扩大民主立法、民主立项，让公民、法人、社会组织及“第三方”参与进来，关注立法，表达诉求，多提立法申请。
当前地方立法存在的一个重要问题就是过分依靠政府部门。不仅立项靠部门，而且后边要讲到的起草、组织调研、会签，直到向政府和人大报告，也都是由部门负责，如果把关不严，制约不力，制定出来的法规规章、文件就会或多或少的带有部门的意愿和倾向，即被全社会诟病的“部门利益法制化”。
为什么要依靠部门呢？这自然有其合理性。除了立法机关人力物力的限制外，还因为这样做符合西方经济学上的“便宜原则”。因为政府部门最了解它所管理的行业的情况，所管理对象的状况和诉求，立法所要解决问题的现况、来龙去脉及应对措施，还有本行业国内外的发展动态和趋势。这些优势，是立法机关和其他单位所不具备的。因此，由他们提出申请、提供草案、组织调研不仅针对性强，说行话、好操作，能解决实际问题，而且成本低。所以，这种体制不可能在短期内得到根本改变。
但这种体制也有很多弊端：
一是会出现政府部门主导立法的现象。就是部门想立什么就提报什么，不想立的即便是大局所需、立法机关想立的，他们也不提报，硬压给他们，其积极性也不高。
二是立法的重点是限制公权力，而行政权是最主动、最具扩张性的权力，且其掌权的人也非圣人而是善恶各半的正常人。因此，要求部门自己起草规则割自己的肉、自戴紧箍咒是很难的。不仅如此，他们还往往在“公共利益”的掩盖下，在草案中塞一点部门的“私货”。
但随着国家法律体系的健全，相关制约机制的建立，人民群众监督的加强，这样的情况已大大减少了。近几年来，他们已不可能明显的法（大法）外取利、“碗外吃饭”，没有法律或政策依据，就自己给自己设定行政许可、处罚和收费。因为设定收费要经过物价、财政部门批准，且实行收支两条线；设定处罚要在上位法规定的种类、幅度和范围内；创设行政许可，要符合《行政许可法》的规定，并向立法机关作出专题说明。他们“钻空子”的机会已经越来越少了。通常情况下，他们会在以下几个地方搞点小名堂。
1.在法定职责的边缘或模糊地带，带上一点私利。如在其起草的草案中写上：“××部门（即自己）负责监管全省的××工作，其下属的××机构负责日常事务。”“其下属的××机构”很可能是一个事业单位，甚至是自收自支的事业单位。如果草案获得通过，那这个事业单位就上升为法律法规授权的单位了，这就会为机构改革留下障碍。
2.在设定程序或工作流程时，只顾自己管理的方便，而不考虑相对人的便利，把内部程序外部化，增加群众的程序义务。
3.保护所属事业、企业的利益，造成机会不均，破坏公平竞争。按照改革的要求，政企、政事已经分开，但很多并没有彻底脱钩，还有千丝万缕的利益链接。因此部门在起草法规草案中，千方百计地照顾原下属的事业单位、企业，如在检测、鉴定、评价、评估、设计、施工、采购等方面，让他们规避竞争或占尽先机，以至构成垄断，严重扭曲了市场机制。
4.在立法过程中还会出现部门之间抢权力、推责任的情况。如一个有立法权的市要立一个关于机动车尾气污染防治的规章，在立法协调会上，相关部门开始都表示这个立法非常重要，坚决支持。一个部门表示：“我们有义务有责任加强这方面的管理，为老百姓创造一个良好的生活环境”，另一个部门也不示弱：“为全市人民提供一个蓝天碧水的生存环境，是我们义不容辞的责任”，大家为有如此为百姓负责的部门而感动，然而这种感动只维持了一会儿便被泼了冷水。在涉及由谁监测时，双方发生了争执，而且愈争愈烈，终于拍案翻脸，一个部门说：“我们投入了几十万引进的检测线，如果不让我们检测，我们的检测线不就白白浪费了吗？”另一个更是红了眼：“如果这项业务交给你们，我们下属单位那些人靠什么吃饭？！”刚刚的一通高谈阔论不攻自破，而且由于争权夺利，加大了法制机构协调的难度，迟滞了立法进度。
5.固定现行体制、机制多，制度创新少，对简政放权被动接受多，主动改革少，个别的甚至想方设法规避改革。
这些问题大都在会签和审查中被纠正了，但最终要通过立法体制创新来解决，后边会谈到。
制定政府规章的立项申请要报政府法制机构；地方性法规既要报政府法制机构，又要报人大法制机构；社团立地方性法规的议案可以直接报人大。