一、什么是地方立法

地方立法是相对于中央立法而言的。对于什么是地方立法，目前还没有一个明确的界定，但我认为它有狭义和广义之分。狭义的是指宪法和法律规定的地方立法主体制定地方性法规和政府规章的活动；广义的还应包括县级以上地方各级人大、政府及其部门制定作为社会管理依据的规范性文件的活动。

先说狭义的地方立法。

《宪法》第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第72条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。”又在第82条规定：“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：(一) 为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；(二) 属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市、自治州的人民政府开始制定规章的时间，与本省、自治区人民代表大会常务委员会确定的本市、自治州开始制定地方性法规的时间同步。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第7条和第60条也规定了相同的内容。目前对山东来说，就是省人大及其常委会、省政府、济南市、青岛市、淄博市（国务院批准的较大的市）人大及其常委会、政府制定地方性法规和政府规章。随着十八届四中全会《决定》的贯彻，其余14个市也会逐步被赋予立法权。

从世界各国的立法实践看，除极少数地域与人口很少的国家外，没有单纯的中央立法，而是采用各种方式赋予地方立法权，发挥地方积极性。美国各州的立法，虽不叫地方立法，但也是联邦制的分层立法，州以下的立法则叫地方立法。

再看我国，作为一个幅员辽阔、人口众多的大国，如何处理好中央与地方之间的关系，如何能既保持大一统的稳定而又充满活力，始终是历朝历代关注的一个根本性问题。两千多年来，一直处于“治乱循环”的过程中。放权多，则容易出现地方做大，“藩镇割据”，破坏统一；集权过重，社会则失去活力。为了维持大一统的格局，历代王朝都采取了儒法互补的治理方式、中央高度集权（包括立法权）与地方治理相结合的治理体制。1949年新中国建立后，就实行中央和地方分权的立法体制。1949年年底公布的《大行政区人民政府委员会组织通则》就规定大行政区、省、市、县可以拟定法令条例或单行法规；1952年《民族区域自治实施纲要》又规定了民族自治地方的立法权。但1954年《宪法》取消了除民族自治地方以外的地方立法权，立法体制由分权变为高度集权。后经“文革”破坏，中国的法治建设跌入低谷，立法处于停滞状态，法律虚无主义盛行，社会管理靠领袖的“最高指示”和“革委会”的文件，社会秩序靠阶级斗争维持。党的十一届三中全会使中国的法治事业出现了根本性转折，地方立法迎来了新曙光。1979年的《组织法》、1982年的《宪法》、2000年的《立法法》都对地方立法的地位、范围作了规定。从此，地方立法成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。

再说广义的地方立法。

对此可能有不同见解，但我认为，除上述主体制定地方性法规和政府规章外，应把省、市、县人大、政府及其部门（主要是省、市部门）制定的规范性文件也纳入其中。理由如下：

第一，规范性文件所承载的政策也是管理的依据、行为的规范，不仅约束老百姓，也约束管理者，其本质上具有法的属性和作用。它既是法律法规规章的延伸、细化和补充，又是地方立法的指导、基础，甚至蓝本。过去就有“政策是法律的灵魂，而法律是政策的定型”的说法。国务院《全面推进依法行政实施纲要》和十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都把它与法律法规规章一样列为制度建设的内容。十八届四中全会《决定》不仅把它们纳入法律规范体系，而且还把乡规民约、社会组织和企业章程也纳入其中。

第二，规范性文件虽不能设定行政许可和处罚，但可以规定和实施行政许可和处罚。而且行政许可和处罚并不是行政管理、治理的全部，随着行政管理体制的改革和治理方式的创新，大量的柔性管理和行政措施将出现在规范性文件中，并在实施中为地方立法创造经验。如山东省枣庄市2008年创造的“三个一”的农业经营模式，一证（土地权证）、一所（土地交易场所）、一社（农业合作社），就是通过市、县政府的规范性文件创制的。它们为山东省和国家的农业合作社立法提供了直接的经验。

第三，其中市、县人大、政府的规范性文件的制作程序和地方立法是一样的。这也符合西方法治国家的市、县、镇政府、议会制定法案，据以管理地方事务的治理方式。

总之，应该把规范性文件视作地方立法的组成部分，用地方立法的标准要求它们，指导它们。本文虽多以地方性法规、政府规章为论述对象，但实际上已把规范性文件包含其中，所论原则同样适用规范性文件的制定。