行政执法与刑事司法衔接机制研究[1]
申飞飞
目 次
一、行刑衔接不畅表现的基本类型
二、行刑衔接机制的基本原则
三、行刑衔接机制的立法完善
四、行刑衔接机制基本制度的构建与完善
本文从实证研究的角度出发，结合《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（国务院令第310号）（以下简称《国务院规定》）、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（高检发释字〔2001〕4号）（以下简称《高检规定》）、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（高检会〔2004〕1号）（以下简称《联系意见》）、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》（高检会〔2006〕2号）（以下简称《及时意见》）以及部分地方颁布的规范性文件，对实践中一直难以有效解决的“有案不移”“以罚代刑”“有案不立”“有罪不究”等问题进行了详细分析，并提出了相应的解决对策。
一、行刑衔接不畅表现的基本类型
行刑衔接不畅的现象可谓“多彩多姿”，但鲜有人对它们进行过比较全面的概括和总结。虽然概念本身对事物的描述具有高度的概括性，但概念也需要通过类型化研究来弥补自身表现的不足。因此，为了有效解决行刑衔接不畅的问题，我们有必要辨明各种行刑衔接不畅之间的内在差异，通过类型化研究的方法，对不同类型的行刑衔接不畅进行全面、系统、深入地分析，从而揭示行刑衔接不畅的本质。考夫曼曾讲道：“事物的本质的思考是一种类型学的思考。”[2]行刑衔接不畅的类型化研究属于比较开放的思维模型，通过阐释行刑衔接不畅各种类型，深刻了解行刑衔接不畅类型的基本规律与特点，可以尽可能地管窥行刑衔接不畅的全貌，从而为行刑衔接机制的完善提供一种切实可行的思路。类型化研究中最为关键的问题之一就是确定一个分类标准。行刑衔接不畅类型的划分是以不同行刑衔接机制主体之间的配合与制约关系为标准进行分类的。笔者经过实践调研与研读相关文献认为，行刑衔接不畅主要可以归纳为以下几种类型：
（一）行政执法机关之间配合不足
不少人对行刑衔接机制有一种错误的认识，即认为行刑衔接机制只涉及行政执法机关与公安、司法机关之间的协作配合与制约，而与各个行政执法机关自身之间的协作配合关系不大或者没有关系。人们之所以能形成这种认识，是因为他们没有认识到行刑衔接机制不仅要在行政执法机关与公安、司法机关之间形成打击违法犯罪的合力，而且也要在行政执法机关之间形成打击违法犯罪的合力。对违法犯罪行为的查处，往往并不是一个行政执法部门就可以完成的。比如，就食品安全问题而言，从国务院食品安全委员会的组成部门来看，仅目前对外正式公布的就有13个，具体包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局。在这些组成部门当中，农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局5个部门就是直接具有行政执法管理职责的部门。实践中，由于职责分工的不同，造成了工商、技术监督两个部门在各自分工的领域发现制售假冒伪劣商品的案件时，遇到不属于自己管辖范围的事实，它们往往无法把查处深入下去，进而导致案件证据无法完善，致使本应追究刑事责任的案件也难以追诉。为了挽回各自为政的局面，从中央到地方，层层成立了所谓的“领导小组”、联合执法办公室等，但行政执法机关之间的体制性矛盾仍然难以根本扭转。
（二）行政执法机关与公安机关之间配合不足
目前，行政执法机关与公安机关之间就涉嫌非职务犯罪案件的移送已成为人们关注的焦点，但实践中行政执法机关与公安机关之间却存在配合严重不足的问题。主要表现在以下方面：其一，各地、各个部门，甚至同一部门管辖的同类案件都采取了不同的移送模式。比如，2004年至2010年9月，某省工商行政管理系统向公安、司法机关移送案件70件，其中，实施行政处罚前移送的有47件，占总数的67%，处罚后移送的有23件，占总数的33%。2008年至2010年9月，某直辖市各级工商行政机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件101件，其中，处罚后移送的案件数为18件，占移送案件总数的18%。[3]其二，行政执法机关与公安机关就涉嫌犯罪案件的移送、接收对口机构不明确。比如，各地已经联合会签出台的《某市行政执法与刑事司法衔接工作办法》等普遍没有具体规定行政执法机关与刑事司法机关之间的对口移送、接收案件机构。而实践中行政执法机关的稽查部门、法制部门、派出机构等都可以移送案件；公安机关的文保分局、治安部门、经侦部门、法制部门、派出所等都可以接收案件。这些没有固定的移送、接收机构的状况，最终出现了哪个部门都可以不移送，哪个部门都可以不接收案件或互相推诿的混乱局面，从而影响了涉嫌犯罪案件的顺利交接。其三，移送与接收案件期限普遍得不到遵守。由于案件的复杂性，公安机关普遍难以在较短的时间内审查立案。于是，最高人民检察院和全国整规办、公安部、监察部联合会签的《及时意见》对《国务院规定》的相关内容进行了“修正”。但联合会签文件对行政法规“修正”的合法性让人产生质疑。另外，即使修正后的审查立案期限具备合法性，实践中不少机关仍是根据自己的主观需要随意裁量，造成规定的期限很难得到执行。其四，行政执法机关与公安机关就违法犯罪嫌疑人主观方面的认定缺乏沟通或者达不成一致。其五，行政执法机关与公安机关就公安机关是否可以提前介入行政执法问题上很难达成一致。实际上，行政机关邀请公安机关提前介入时，公安机关是否会提前介入案件，往往取决于两家部门的关系，关系好就可能提前介入，关系一般就不介入或者迟延介入。有的公安机关认为，有的行政执法机关存在不愿意让公安机关介入的观念；而且有的行政执法机关往往会有选择性的邀请公安机关介入行政执法，即只有遇到行政处罚阻力大、存在暴力抗法倾向的案件时，才邀请公安机关介入。有的行政执法机关认为公安机关介入会影响行政执法工作的效率。其六，反馈机制不畅通。《国务院规定》第9条明确规定，行政执法机关接到公安机关不予立案的通知书后，认为依法应当由公安机关决定立案的，可以自接到不予立案通知书之日起3日内，提请作出不予立案决定的公安机关复议。但在实践中，不少公安机关对于已经接收的案件，是否决定立案，则不通知行政执法机关。有的行政执法机关即使接到了不予立案决定的通知，也很少提请公安机关进行复议。他们主要认为，既然公安机关以种种理由不予立案，即使提请复议，也只是内部复议程序，没有实质意义；同时，申请复议也会给自己的工作带来不必要的麻烦。因此，他们抱着多一事不如少一事的态度放弃了提请复议。
（三）行政执法机关与检察机关之间配合、制约有限
行政执法机关与检察机关之间的配合与制约问题，主要表现在：其一，行政执法机关向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，多数行政执法机关不向检察机关进行移送备案，或者向检察机关移送备案数量极少。《联系意见》第3条与《及时意见》第1条都规定，行政执法机关应把移送公安机关的案件，及时备案（抄送）检察机关，但实践中几乎很难落实。比如，2008年至2010年9月，某直辖市国土资源局作出行政处罚案件1522件，其中向公安机关移送21件，行政处罚后向公安机关移送同时向检察机关备案的案件有10件，移送备案率约为48%；2008年至2010年9月，某直辖市工商行政管理局向公安机关移送涉嫌犯罪案件101件，处罚后移送并向检察机关备案18件，至于处罚前进行的案件移送，则普遍没有向检察机关备案，移送备案率约为18%；2010年上半年，厦门市检察机关受理相关行政执法机关备案的案件数也仅为10件。[4]其二，检察院接受备案来源单位比较单一。比如，北京市海淀区检察院2009年接受备案25件，其中80%的案件来自烟草专卖局；2010年接受备案20件，其中基本都是烟草专卖局和工商局的案件。其三，行政执法机关就案件移送问题向检察机关咨询较少，而且对公安机关不立案问题，提请监督较少。《及时意见》第10条规定，行政执法机关对于案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、检察机关咨询。《国务院规定》第9条规定，对于公安机关的不立案行为，行政执法机关可以建议人民检察院依法进行立案监督。但实践中，上述规定基本都被搁置了。
（四）行政执法机关与监察机关之间配合与制约不足
《国务院规定》第14条规定，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受监察机关依法实施的监督。《及时意见》第13条规定，监察机关依法对行政执法机关查处违法案件和移送涉嫌犯罪案件工作进行监督，发现违纪、违法问题的，依照有关规定处理。但实践中，多数行政执法机关很少主动向监察机关提供有关涉嫌犯罪案件。因此，监察机关仅仅通过行政执法机关主动移送案件来获取监督的渠道是很难发挥有效的监督作用。而且在监察机关普遍没有把行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的执行情况作为行政执法检查工作考核内容的情况下，监察监督更是难上加难。不少地方联合制定了《行政执法与刑事司法衔接工作办法》，但有的工作办法中没有规定监察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督的程序；有的工作办法中即使作出了规定，也是原则性的，不具有可操作性。这些都严重制约了监察机关对行政执法机关移送案件情况的有效监督。
二、行刑衔接机制的基本原则
变动不居的社会生活永远处在历史前沿，更多的经验表达早已说明了法律规则滞后的宿命。法律规则需要法律原则的“辅佐”，以“克服法律局限性工具意义上的用法”。[5]行刑衔接机制的基本原则是以行刑衔接机制目的为指引，在行刑衔接机制的立法、法律适用过程中所要遵循的基本准则。
（一）分权原则
分权原则就是指在行刑衔接机制中应当秉承行政处罚权、行政监督权、刑事侦查权、检察监督权、审判权分别由行政执法机关、行政监察机关、刑事侦查机关、检察机关、人民法院行使的一种权力分工体系。[6]该原则是行刑衔接机制的首要原则。它是法治原则在行刑衔接机制中的具体体现。
每个行刑衔接机制主体都必须在自己法定职权范围内行使权力，否则将构成越权，且越权行为不具有法律效力。行刑衔接机制主体不仅具有部门种类多样性，而且具有多层次性，每个主体只有依法履行自己在行刑衔接机制中的职权，才能确保行刑衔接机制有条不紊地运行。如果各个主体没有按照自己的法定职权行使权力，则必然会造成权力之间不必要的冲突，也会造成权力资源的不必要浪费，影响权力运行效率。
行政执法机关是享有行政处罚权的法定机关，如果它超越自己的法定职权，对行政犯罪案件进行“以罚代刑”的降格处理，则是违背分权原则的，也是一种不法行为。目前尚无法律对行政执法机关越权处理的行政处罚行为给予行政法意义上的规范评价。[7]实践中，不少行政执法机关之所以越权对行政犯罪案件进行降格处理，这与行政法对行政执法机关越权对犯罪行为进行行政处罚没有给予明确的否定性评价有一定关系。因此，在行刑衔接机制中，通过对该行为给予行政法上的制裁，在一定程度上是可以缓解或治理降格处理现象的。这是因为，通过法律规定，如果行政犯罪中出现“以罚代刑”的行政处罚行为被宣布无效、被撤销，并由有关机关作出由行政执法机关返还已没收的财物、罚款的裁决，那么这在一定程度上是可以起到抑制行政执法机关以获取不法利益为企图而进行“以罚代刑”现象的发生。
（二）程序法定原则
程序法定原则就是指行刑衔接机制主体必须按照法定的步骤、方式进行案件移送、备案、立案侦查、行政监督、刑事监督等，否则它们要承担相应的法律不利后果。行刑衔接机制主体应当遵循程序法定原则，这是彰显程序法治理念的必然要求，是行刑衔接机制程序走向法治化的必然要求。目前，我国法律尚未对行刑衔接机制主体在行刑衔接机制中应当遵循的法定程序作出明确规定，这是十分不利于行刑衔接机制的有效推进的。因此，我们必须加快行刑衔接机制程序法治化建设的步伐。
就行刑衔接机制程序而言，法律应对行政执法机关与公安、检察机关之间就涉嫌犯罪案件移送的程序，行政执法机关与监察机关、检察机关就重大行政处罚案件的备案与监督程序作出明确规定。笔者建议作出如下规定：
行政执法机关与公安、检察机关之间就涉嫌犯罪案件移送的程序可设置如下：其一，明确规定行政执法机关内涉嫌犯罪案件的移送机构，一般应由该机关的法制机构负责。其二，明确规定公安、检察机关内接收案件的机构，一般分别应由公安机关的治安部门、经侦机构与检察机关的侦查监督机构，或者也可以专门设立一个行刑衔接机构负责接收案件。其三，时间方面的规定则因移送模式不同而有一定差异。[8]如果采取刑事优先模式，则行政执法机关只要发现可能涉嫌犯罪的，就必须在3日内移送相应公安、检察机关；公安、检察机关必须在24小时内接收案件，同时必须在7日内作出是否立案的决定。[9]如果采取行政优先模式，则行政执法机关要在作出行政处罚决定之后，3日内移送相应的公安机关或检察机关；公安、检察机关接到移送后，必须在3日内作出是否立案的决定。[10]如果采取行刑并行模式，则行政执法机关只要发现可能涉嫌犯罪的，必须在24小时之内移送相应公安或检察机关；公安、检察机关在接到移送后，必须在7日内作出是否立案的决定。
行政执法机关与监察机关、检察机关就重大行政处罚案件的备案与监督程序可设置如下：其一，明确规定行政执法机关内的移送机构，一般应由该机关的法制机构负责。其二，明确规定接收备案与监督案件的机构，监察机关由行政执法监察机构负责，检察机关由侦查监督机构或专设的行刑衔接机构负责。其三，明确规定行政处罚作出后，3日内移送相应部门备案；相应机关必须在24小时内接收备案。
（三）协作原则
由于行刑衔接案件的复杂性和行政权与刑事司法权行使主体的多样性，行刑衔接机制主体之间的配合或协助已经成为顺利实现行刑衔接机制目的与提高行刑衔接机制效率之必需。协作原则就是指行刑衔接机制主体基于行刑衔接机制目的与效率的需要，各个主体不仅应当依法行使自己的本职职权，而且也要在法律与政策的范围之内加强彼此之间的协调配合，从而为其他权力主体职权的行使提供尽可能的帮助和便利。
目前，我国相关立法与行刑衔接机制实践中对协作原则已有一定体现，但总体来说，行刑衔接机制主体之间的协作只是基于不同主体积极性的一种自我尝试，仅是一种工作机制，尚未形成法律制度。具体可作如下规定：其一，将行刑衔接机制主体协助义务法定化。其二，明确规定协助理由、协助程序、协助费用等。
（四）监督原则
监督原则就是指在行刑衔接机制中把涉嫌犯罪案件的移送、备案、立案侦查监督的任务依法赋予监察机关与检察机关，并由它们按照自己的职责权限依法进行监督。在现代社会，有效监督已经成为确保国家权力正常运行的不可或缺条件。监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。[11]它同样直接影响和制约着行刑衔接机制法治的进程。在行刑衔接机制中，确立权威监督主体依法对其他行刑衔接机制主体移送案件工作进行监督已成为学界与实务界的共识。在行刑衔接机制中，我们要通过法律明确规定监察机关与检察机关的监督权力、监督程序、监督手段。
（五）及时原则
及时原则就是指在行刑衔接机制中行刑衔接机制主体必须在法律规定的期限内，将自己依法应当移送、备案、立案侦查、立案监督的案件等尽快办理。该原则其实是行刑衔接机制要求行刑衔接机制主体提高办案效率的体现。它一方面反对拖延，要求行刑衔接机制主体积极推进行刑衔接中案件的移送及查处等工作，要求在必要且合理的时间内完成自己的本职工作，不得无故拖延；另一方面也反对草率移送及查处案件等。
三、行刑衔接机制的立法完善
在行刑衔接机制法制化建设尚不完善的前提下，我们来谈行刑衔接机制观念的根本转变是奢侈的。因为，行政执法人员与公安、司法人员是具有利己性的，他们在行动中总是趋利避害，尽可能地维护自我利益。邓小平同志提出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[12]如果没有刚性的法律机制约束，他们总是容易被自己的欲望所牵引。因此，我们只有加速行刑衔接机制法制化构建与完善的步伐，才能促使行刑衔接机制主体树立起正确的行刑衔接机制观念。笔者认为，我们首先应当通过法律明确行刑衔接机制的法律依据。
（一）明确检察机关监督行政处罚的法律依据
虽然宪法明确规定了检察机关是我国的法律监督机关，但法律没有对检察机关是否可以对行政执法机关作出的行政处罚进行监督作出明确规定。实践中，为防止某些行政执法机关滥用行政执法权，国务院不得不采取制定行政法规的形式对检察机关监督行政执法活动予以规定。比如，国务院《关于劳动教养的补充规定》（国发〔1979〕289号）第5条规定：“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”（这个补充规定是经全国人大常委会批准的）。《国务院规定》第14条也规定检察机关有权对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督。这虽然弥补了法律的不足，但也存在是否合宪的问题，即在一府两院体制下，行政权能对与之平行的司法权进行随意配置吗？作为司法权组成部分的检察权和审判权，只能由最高立法机关通过法律授权的方式予以规定。《立法法》第8条规定，某些事项只能制定法律，其中就包括人民法院、人民检察院的职权和诉讼制度。《立法法》第9条规定，第8条规定的事项尚未制定法律的，全国人大及其常务委员会可作出决定，授权国务院可以根据实际需要先行制定行政法规，但司法制度等除外。由此可看出，通过行政法规规定作为司法制度内容有机组成部分的检察机关职权问题、涉嫌犯罪案件的处理等问题都是不合法的。实践中不少地方的检察机关已经开始探索对行政处罚案件进行监督移送的制度，而且取得了比较好的效果。法律没有把行政处罚案件纳入检察机关的检察监督范围，这其实是对检察机关法律监督思想与制度的一种矮化。当然检察机关对行政处罚案件的监督与介入也应是有限制的，反之，则可能会造成司法权对行政权的无端干预。为此，我们必须对检察机关监督行政处罚案件的范围进行一定限制。行政处罚案件的监督范围，对检察机关来说，它意味着检察监督的外围边界；对行政执法机关来说，它意味着行政执法机关接受检察监督的法定义务范围。因此，笔者建议将重大行政处罚案件作为检察监督的案件范围。这既是基于行政执法资源与刑事司法资源的有限性考虑，也是基于对重大行政处罚案件监督的必要性考量。[13]至于什么样的案件属于重大行政处罚案件，将在下文阐述。另外，行政监察法已经赋予了监察机关对行政执法的监督职责，所以我们在这里就不探讨它的法律依据问题了。但这并不意味着行政监察法不需要对行政执法中行政处罚案件监督的进一步细化。
（二）明确行政执法机关移送涉嫌犯罪案件义务
各国刑事诉讼法都比较重视公务员的报案义务。法国《刑事诉讼法》第40条规定：“任何依法设置的权力机关，任何公务助理人员或公务员，在履行职责中知悉重罪或轻罪的，均应当立即报告共和国检察官并向其转送与此有关的一切材料、笔录与文书。”[14]日本《刑事诉讼法》也规定了公务员有告发义务，指在“通过履行职务而认为有犯罪时”，即限于执行职务时发现有犯罪的场合。公务员违反告发义务，可导致国家公务员法上的处罚。[15]有学者建议在《刑事诉讼法》第84条中增加：“行政执法机关在依法查处违法行为的过程中，发现有犯罪嫌疑的，应当于3日内将犯罪嫌疑线索、材料移送同级公安机关或人民检察院。人民法院在审理民事、行政案件过程中，发现有犯罪嫌疑的，应当于3日内将有关线索、材料移送公安机关或者人民检察院。”[16]这不仅有利于强化行政执法机关对行政管理秩序的维护，而且增强了侦查机关发现犯罪的机会。各国对公务员报案义务的规定，在本质上与公务员负有移送涉嫌犯罪案件的义务是相类似的。因此，笔者建议应在刑事诉讼法中明确规定行政执法机关具有移送涉嫌犯罪案件的义务。
四、行刑衔接机制基本制度的构建与完善
（一）信息平台制度的完善
完备的信息共享平台制度是行刑衔接机制有效推进的必备制度之一。对此，我们需要完善以下几项制度，从而确保信息共享平台在行刑衔接机制中真正起到润滑剂的作用。
其一，信息平台参与规范化。这主要包括参与成员单位规范化与信息平台联网规范化。就参与成员单位规范化而言，信息平台参与单位是否齐全不仅是信息平台可否建立与运行的基本组织保证，也是信息可否完整传递的必要前提。因为，没有相关成员单位的加入就会遗漏必要的信息传递者，就会造成信息传递的断裂，而信息传递的断裂就会造成信息传递的不完整，信息的不完整就会导致移送与追诉的不顺畅和惩罚犯罪目的的难以实现。因此，我们必须采取有效制度确保所有与行刑衔接机制有关的单位都要加入信息平台建设。各级政府作为行刑衔接机制的有力协调组织者，必须严格要求所有行政执法机关与公安、司法机关都要加入信息平台。没有条件加入信息平台的部门，政府与各个单位要创造条件加入，而不能把是否参与信息平台的自由决定权完全赋予各个部门行使。就信息平台联网规范化而言，它不仅是一个地区各个部门之间以及上下级各个部门之间的信息网络规范化建设，而且也包括跨地区的各个部门之间信息网络的规范化链接。[17]因为，只有全国信息平台整体的形成，才能建立起更加高效与公正的涉嫌犯罪打击机制。
其二，案件录入规范化。这主要包括案件录入标准的规范化、案件回馈信息规范化与案件信息录入时间的规范化。在确定信息平台参与者之后，案件录入标准的科学性与录入者是否按规定标准录入信息就成为了信息平台能否有效运行的关键。因为，如果仅有信息平台参与者，而没有科学的录入标准和参与者不按规定标准录入案件信息，信息平台的建设也是没有实质意义的。目前，实践中多数部门坚持把案件录入标准规定为是否涉嫌犯罪，即只要行政执法机关认为涉嫌犯罪，就录入信息平台，反之，则可以不录入。但实际上，这种案件录入标准根本不能治愈“以罚代刑”“有案不移”等顽疾。这是因为该案件录入标准把本来由公安、司法机关行使的涉嫌犯罪判断权交予了行政执法机关行使。这也就等于说，行政执法机关认为涉嫌犯罪就可录入，反之，则可不录入。因此，这种标准是不合理的。为此，我们只有把所有行政处罚案件（适用简易行政处罚的案件除外）放在公安、司法机关的视野之下，才能避免行政执法机关僭越行使涉嫌犯罪判断权的窘境与不法状态。但如果我们把所有行政处罚案件都放入信息平台，也会产生以下问题：第一，行政处罚案件输入量过大，行政执法机关没有足够人力与时间来完成此项工作；第二，公安、司法机关也没有足够的资源来一一审查所有的行政处罚案件是否涉嫌犯罪。因此，笔者建议把重大行政处罚案件全部录入信息平台。通过对录入标准的适当客观化，可以在较大程度上避免行政执法机关滥用自由裁量权行为的发生。
案件回馈信息规范化主要是指行刑衔接机制主体之间在案件备案、案件接收、案件立案、案件起诉、案件监督、案件审判等方面按照行刑衔接机制信息平台规范的要求，在信息平台上向其他行刑衔接机制主体提供案件初步与最终处理结果信息。案件回馈信息规范化虽然不决定案件的程序处理与实体处理结果，但它是确保行刑衔接机制主体享有案件运行知情权的一种重要手段，也是相应机关在不同阶段对案件及时作出处理的重要保证。
案件信息录入时间的规范化是行刑衔接机制主体在获取案件有用信息之后，应该在尽可能短的时间内将案件信息录入平台。行刑衔接机制主体是否及时录入相关信息是相关行刑衔接机制主体能否及时采取相应措施的重要保证。如果相关机关已经获取了案件信息，但是没有及时录入信息，则很可能会使相关行刑衔接机制主体贻误采取相应措施的有利时机，最终会给违法犯罪分子逃避惩罚提供喘息之机，甚至使他们逃避应有的惩罚。
其三，信息平台考核机制的构建。信息平台的建设不仅需要有刚性的运行规范，也需要有必要的考核机制。对行刑衔接机制主体而言，信息平台考核机制既是一种激励机制，也是一种约束机制。实践中不少行刑衔接机制主体之所以不积极录入案件相关信息，这与各地没有建立起有效的案件考核机制是有一定联系的。因此，笔者建议把行政执法机关输入的案件数量、输入信息完备程度等作为信息平台的重要考核内容，具体由监察机关负责；把公安、司法机关是否录入案件回馈信息与案件回馈信息的多少等作为考核内容，具体由检察机关负责。监察机关应当把考核业绩作为对行政执法机关及相关责任人进行奖惩的重要指标。检察机关则应通过检察建议的形式向公安、司法机关的主管机关提出奖惩建议，但检察机关对自身的考核应当通过上一级检察机关来进行。
（二）案件备案制度的构建
行刑衔接机制中的案件备案制度包括行政处罚案件备案制度与移送案件备案制度。行政处罚案件备案制度主要是指行政执法机关把输入信息平台的重大行政处罚案件（也可以是在信息平台尚未建立或不完善的情况下，使用案件移送模式移送重大行政处罚案件）向监察机关与检察机关进行备案。移送案件备案制度是指行政执法机关把向公安、检察机关移送的涉嫌犯罪案件，同时向监察机关与检察机关进行备案。这两种备案制度是不同的。前一种备案制度的目的是预防与监督行政执法机关“以罚代刑”“有案不移”的发生；后一种备案制度的目的是监督公安、检察机关“有案不立”与督促行政执法机关有效配合公安、检察机关对移送案件进行立案。上述两种备案制度不仅是信息平台制度的重要内容，也是信息平台以外的案件移送模式的重要组成部分，但目前基本未建立起来。行政执法机关对重大行政处罚案件的备案与移送案件的备案是监督机关对案件进行监督的重要信息来源。如果没有完善的备案制度，所谓的监督制度也只是徒具形式。因此，我们必须要加强案件备案制度建设力度的步伐。比如，行政处罚案件的备案与移送案件的备案都应要求行政执法机关提供行政处罚决定书[18]与附有主要案件事实与主要证据材料。备案行为必须在输入案件信息之日或者发现案件属于重大行政处罚案件之日起3日内向相应机关进行备案，否则要承担相应的行政处分责任等。
（三）案件移送模式的完善
案件移送模式是与信息平台制度并行不悖的一种案件移送制度。通过上文对案件移送模式存在问题的分析，笔者认为对于案件移送模式还需要完善以下几项主要制度。
其一，确定案件移送标准。合理客观的案件移送标准既是行政执法机关移送案件的标尺，也是公安、检察机关有效立案侦查的重要前提。如果没有合理客观的移送标准，不仅行政执法机关与公安、检察机关对案件移送可能产生滥用自由裁量权之危险，而且也会造成不必要的成本消耗。[19]行政执法机关向公安、检察机关移送案件的标准必然低于刑事立案标准，这是由发现与查处违法犯罪行为的规律决定的。因为行政执法人员对违法犯罪案件的认识与证据的收集也是一个逐步深入的过程。因此，笔者认为行政执法机关移送案件的标准可确定为：涉嫌违法货值或销售金额达到刑事立案标准80%以上的案件；行政执法机关认为可能涉嫌犯罪的案件[20]；行政违法案件在本地区影响较大或情节严重的案件。
其二，确定移送文书与资料。案件移送文书与资料的规范化不仅是确保移送案件质量的重要保证，而且也是移送工作顺利开展的必要方式。笔者建议移送文书与资料应包括下列内容：涉嫌犯罪案件移送书（移送书应写明基本的违法犯罪事实和主要违法犯罪证据）；涉案主要证据材料；其他有关涉嫌犯罪的材料。《国务院规定》第6条规定中还要求附有涉嫌犯罪案件情况的调查报告；涉案物品清单；有关检验报告或者鉴定结论。对此，笔者认为值得商榷。原因如下：第一，要求附有涉嫌犯罪案件情况的调查报告，这与涉嫌犯罪案件移送书内容有重复的嫌疑，即使不重复，也没有必要单独列该项内容，因为在涉嫌犯罪案件移送书中足以表明案件情况；同时专门提供调查报告也不利于节约行政成本。第二，涉案主要证据材料足以囊括涉案物品清单与有关检验报告或者鉴定结论，而且并不是所有的移送案件都有物品清单的；另外，也并不是所有的移送案件都可以在移送之时及时提交检验报告或者鉴定结论；如果坚持要求提交检验报告或者鉴定结论，这不仅会贻误对案件的及时移送，更重要的是可能贻误侦查机关及时介入案件，从而给违法犯罪分子以喘息或逃避处罚之机。
其三，确定移送机构与接收机构。移送案件机构与接收机构的确定是确保案件顺利交接的基本组织保障。如果没有明确的交接机构，就会产生移送与接收无人负责的状态，也会在不同部门之间产生互相推卸责任的情况。以往的实践已经证明，没有明确的交接机构，案件移送是很难顺利进行的。经多次实践调研总结，笔者认为，行政执法机关内部的移送机构应当是法制机构；公安机关内部的接收案件机构应当是经侦部门与治安部门；检察机关内部接收案件机构应当是行刑衔接办公机构或者是侦查监督机构，也可以是检察室。据报道，截止到2011年10月，全国共有28个省、市、自治区检察机关已设置派驻基层检察室1895个，配备工作人员5291名。[21]基层检察室的普遍设置不仅有利于检察机关法律监督视野的延伸与拓展，也有利于检察机关接收案件。至于公安机关内部规定两个不同的接收部门，这是由不同部门处理不同涉嫌犯罪案件的内部分工决定的。
其四，确定合理的移送与接收期限。合理移送与接收期限的确定是行刑衔接机制中及时原则的具体要求与体现。笔者建议，对移送与接收期限作出如下规定：如果行政执法机关是在行政处罚前移送案件，则应当在发现可能涉嫌犯罪案件之日起3日内移送案件；如果行政执法机关是在行政处罚后移送案件，则应在作出决定之日起3日内移送案件；而公安、检察机关则应当在行政执法机关移送案件之时起，24小时内接收移送案件。
其五，确定合理的立案期限。行政执法机关移送的案件能否被公安、检察机关立案是衡量移送是否成功的重要标准。公安、检察机关能否及时作出立案决定不仅是行政执法机关及时作出行政处罚的重要前提[22]，也是公安、检察机关可否及时采取相应侦查措施的重要前提。有关立案决定期限的规定，笔者已在程序法定原则中进行了阐述，在此不予赘述。
（四）协助组织机制的构建
马克思曾讲道：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动。”“一个单独的提琴手是自己指挥自己，一个乐队就需要一个乐队指挥。”[23]行刑衔接机制从正式提出以来就一直存在一个组织协调不得力的问题，这已经严重制约了行刑衔接机制的有序推进，尤其表现在信息共享平台的建设等方面。由于行刑衔接机制涉及行政部门，而且也涉及公安、司法部门，所以必须有一个权威的部门来协调这些部门之间的关系，否则很难有效整合这些部门的力量。行刑衔接机制主体作为行刑衔接机制成员部门，它们彼此之间都是平等的协调配合关系。因此，行刑衔接机制主体是不具备协调组织行刑衔接机制主体推进行刑衔接整体工作与重大工作的能力。
排除行刑衔接机制主体可以作为协调机制的权威组织部门外，我们只能从人大及其常委会、党委、政府、政法委这几个权威组织部门中选一个或两个作为行刑衔接机制的组织协调者。虽然一府两院由人大产生，并接受人大及其常委会的监督，但由于人大及其常委会的监督方式比较单一，且不具有灵活性，也难以设立专门的监督组织机构。因此，由人大及其常委会负责组织协调可行性较差。政法委是同级党委加强政法工作和社会治安综合治理工作的得力助手，但政法委对行刑衔接机制工作的开展，也离不开同级党委与政府的支持，而且也会有党委干政的嫌疑。因此，与其让政法委去协调组织还不如让同级党委与政府负责推进行刑衔接机制。在我国目前的体制之下，党委与政府是很难分割开的，彼此也需要互相协助与支持。但党委毕竟是党的组织，不具有行使行政权与司法权的合法性资格。于是，只能由政府负责推进行刑衔接机制，负责协调组织行刑衔接机制工作。这不仅是由政府在行政执法机关与司法机关中的一贯权威决定的，同样也是由政府的科层管理体制与司法机关对政府具有较大依存程度决定的。[24]
当前行刑衔接机制尚未步入法制化轨道，这更需要政府去推动、去统筹各个部门之间关于行刑衔接机制的工作。历史的经验证明，法律、法规的实施与政府的支持是不可分割的。因此，即使行刑衔接已经实现了法制化，也同样需要政府的支持。当下，最为迫切的事情就是由其中一位政府副职负责人来牵头协调组织行刑衔接机制，才有可能使行刑衔接机制步入正轨，并有序推进。这是被有关地方行刑衔接机制的实践所证明的。[25]
作者简介：申飞飞，（1977— ），陕西榆林人，陕西省西安市雁塔区人民检察院检察员。2005年和2008年在西北政法大学分别获得法学学士学位和法学硕士学位，2012年在北京师范大学获得法学博士学位。主要研究领域为刑事诉讼法和司法制度。在《环球法律评论》《法学杂志》《人民检察》等发表论文十余篇，近年来致力于刑事一体化及检察制度的研究。
[1]博士论文作者申飞飞，2009—2012年在北京师范大学法学院攻读刑事诉讼法专业博士学位，2012年博士研究生毕业并通过了博士学位论文答辩；导师宋英辉、甄贞教授。
[2]［德］卡尔·拉伦茨著：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第347页。
[3]此数据来源于笔者2010年参与的全国政协社法委关于行刑衔接机制的调研课题资料。下文没有作出说明的数据均来源于该课题资料。
[4]参见“厦门市2010年上半年整顿和规范市场经济秩序工作总结”，载http://www.xm.gov.cn/zwgk/ bmxx/jjfzj/gzdt/201009/t20100909_370944.htm.
[5]徐国栋：《民法基本原则解释——成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版，“自序”第12页。
[6]法院作为刑事审判机关行使的法定职权在刑事诉讼法等相关法律中的规定已经比较明确，笔者在下文就不予赘述了。
[7]虽然《刑法》第402条规定了徇私舞弊不移交刑事案件罪，但该法条是对行政执法人员“以罚代刑”的刑事评价。
[8]有的地方规定了统一的立案决定时间，而没有根据不同模式的差别进行分别规定，这是不科学的。比如，2003年8月，湖南省人民检察院、省公安厅、省农业厅等联合颁布的《关于加强工作联系建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制的意见》第4条规定：公安机关受理行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，应于受案之日起3日内作出立案或者不予立案的决定，并书面通知移送案件的行政执法机关；依法不予立案的，应同时说明理由、退回案卷材料。行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理。
[9]笔者在此处没有规定例外的立案决定时间，这是因为：在我国司法实践中多数部门往往将例外规定作为普通规定来适用，这样无疑背离了例外规定的初衷；同时，公安机关寻找种种理由拖延或拒绝立案也是行刑衔接中亟待解决的一个重要问题，而通过规定统一的立案时间，则有利于解决此问题。虽然立案有可能侵犯当事人的权利，但对此我们可以通过严格刑事强制措施的适用条件等措施来实现尽可能保护当事人合法权益的目的。
[10]这里之所以规定行政优先模式中公安、检察机关的立案决定时间短于刑事优先模式中公安、检察机关决定立案时间，主要是因为经过行政处罚的案件，证据收集全面程度和合法性要高于未经过行政处罚的案件。
[11]姜明安：《行政执法研究》，北京大学出版社2004年版，第227页。
[12]《邓小平文选》（第2卷），人民出版社1994年版，第332页。
[13]重大行政处罚案件往往是“以罚代刑”等现象的多发地带。
[14]［法］卡斯东·斯特法尼、乔治·勒瓦索、贝尔纳·布洛克著：《法国刑事诉讼法精义》（上册），罗结珍译，第328-329页。
[15]宋英辉、孙长永、刘新魁等著《外国刑事诉讼法》，法律出版社2006年版，第589页。
[16]陈光中主编：《中华人民共和国刑事诉讼法再修改专家建议稿与论证》，中国法制出版社2006年版，第415页。
[17]据新华网记者方列2011年10月8日报道：2011年10月1日起，贵州、四川、吉林、黑龙江、江苏、浙江、江西、广东、青海、新疆10个省（区）将开始跨省（区）转递交通监控设备采集的违法记录，异地交通违法将一样受到处罚。这一做法说明行刑衔接的信息平台进行跨地区联网是可能的。当然，要实现行刑衔接信息平台的全国联网，仍然需要有一个逐步推进的过程，但这个时间是不会很长的。
[18]在已经作出行政处罚的情况下，则要求行政执法机关提供行政处罚决定书副本。
[19]比如，行政执法机关把违法行为难以构成犯罪的案件移送给公安、检察机关，而公安、检察机关在审查案件可否立案时，必然要投入一定的时间、人力、财力成本，这显然是对司法资源的不必要耗费。
[20]可能涉嫌犯罪的案件也不是仅凭行政执法机关主观上随意认定的。对于此类案件，行政执法机关在移送案件时应当附有犯罪事实可能存在的证据，至于有关犯罪嫌疑人的情况则可以不提供。
[21]参见徐日丹、李轩甫：“全国已设派驻基层检察室1895个”，载《检察日报》2011年10月14日。
[22]因为对于某些案件而言，如果公安、检察机关不予立案，则行政执法机关就可以依法予以行政处罚。
[23]马克思：《资本论》（第1卷），人民出版社1975年版，第367-368页。
[24]虽然人们普遍倡导司法独立，但司法独立也是相对的，它与政治的关系是不可分割的。
[25]某直辖市行刑衔接机制起初之所以可以有序展开，这与市政府副市长的协调组织具有密切关系。后来市政府更换副市长之后，由于行刑衔接机制没有人继续主管负责，这在很大程度上造成了该市行刑衔接机制走向名存实亡。