第五节 宪法修改
一、宪法修改的概念
宪法修改是指宪法修改机关认为宪法的内容不适应社会实际而根据宪法规定的特定修改程序删除、增加、变更宪法部分内容的活动。在成文宪法国家，宪法的内容规定于一个或者几个宪法文件之中，当宪法文件的内容已经不适应社会实际时，就需要对宪法文本的内容进行调整。而在不成文宪法的国家，作为宪法组成部分的制定法即宪法性法律，如果不适应社会实际，由立法机关根据修改法律的程序进行调整，属于修改法律的范畴。因此，宪法修改是成文宪法国家宪法修改机关的特定活动。
学者按照宪法修改的难易程度将宪法分为刚性宪法和柔性宪法。即宪法的修改程序比普通法律更为严格的，称为刚性宪法；而宪法的修改程序与普通法律完全相同的，则为柔性宪法。
宪法修改与宪法制定不同。制定宪法的权力（制宪权）与修改宪法的权力（修宪权）存在着联系和差异。一般而言，制宪权决定国家权力的性质，在国家政权的性质没有发生变化的情况下，无论宪法怎么进行变化，都不发生制宪权的变化问题，而只存在修宪权的行使问题。从实质上说，制宪权是国家权力的源泉，而修宪权是一种派生性的国家权力。
二、宪法修改的必要性
从各国的宪政实践看，宪法修改的最基本和最主要的原因是为了使宪法的规定适应社会实际的发展和变化。宪法规范属于法规范的一种，其基本功能是协调、规范社会关系，以维持正常、有序、公正的社会秩序；同时，法规范属于社会规则范畴，其应当符合客观规律。宪法规范应当与社会实际相适应，才能发挥对社会关系的调整作用。法规范是人们对客观规律的认识结果，而社会实际总是处于发展变化之中的，由此就产生法规范（包括宪法规范）如何与社会实际相适应的方法问题。
在宪法规范对社会实际具有最高的协调作用的情况下，如果宪法规范与社会实际之间产生矛盾和冲突时，就需要通过某种方法来解决这种矛盾和冲突。社会实际总是处于变化发展之中，这就决定了宪法规范与社会实际之间的矛盾和冲突是永恒的，而两者之间的相适应是暂时的；宪法规范具有适应性特点，能够在较大幅度内适应社会实际的变化和发展，但不能保证既定的宪法规范处于“永久”的不变状态。
宪法修改的另一个重要原因是为弥补宪法规范在实施过程中出现的漏洞。制宪者受主观因素和客观条件的限制，在形成宪法规范过程中，因考虑不周，致使宪法规范存在某些缺漏，需要通过修改的方式加以补充和完备。
三、宪法修改的限制
从各国宪法的规定看，宪法修改的限制主要有宪法修改内容和宪法修改时间两个方面。
1. 宪法修改内容的限制。一些国家的宪法明确规定或者暗含着规定，宪法的某些内容不得成为宪法修改的对象。概而言之，主要有以下三方面的内容不得成为宪法修改的对象：一是宪法的根本原则和基本精神。首先，宪法所确立的国家的根本制度、基本精神和根本原则不得成为宪法修改的对象。其次，宪法的一些基本原则不得成为宪法修改的对象。二是国家的领土范围。三是共和政体。如意大利《宪法》第139条规定：“共和政体不得成为宪法修改之对象。”
2. 宪法修改时间的限制。为了保证宪法的稳定性，一些国家的宪法根据具体情况对宪法修改的时间作了限制性规定。主要有两种情况：
（1）消极限制，即不得修改宪法的时间限制。又分为两种情形：一是规定在宪法颁布实施或者修改以后的若干年内不得修改宪法；二是规定在特定时间或者时期内不得修改宪法。
（2）积极限制，即明确规定宪法应当定期修改。如葡萄牙1919年《宪法》第82条规定，《宪法》每隔10年修改一次；波兰1921年《宪法》第125条规定，《宪法》每隔25年至少修改一次。有的国家在宪法的同一个条文中对宪法修改的内容和时间同时作出限制。
四、宪法修改的方式
从总体上说，宪法修改有以下两种方式：
（一）全面修改
宪法的全面修改，又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权根源没有发生变化的前提下，宪法修改机关对宪法的大部分内容（包括宪法的结构）进行调整、变动，通过或批准整部宪法并重新予以颁布的活动。全面修改有以下两点基本特征：一是宪法修改活动依据原宪法所规定的修改程序，这是宪法全面修改与制定宪法的主要区别；二是宪法修改机关通过或者批准整部宪法并重新予以颁布，这是宪法全面修改与部分修改的主要区别。我国1975年《宪法》、1978年《宪法》和1982年《宪法》属于全面修改。
宪法全面修改的基本原因是，修宪者认为，原宪法的基本指导思想或者绝大部分内容已经不适应社会实际，无法调整社会现实。从各国全面修改宪法的实践看，一般都是在国家出现极为特殊的情况下或者国家生活（特别是国家的政治生活）发生某些重大变化的情况下，才进行这种活动。从我国作整体修改的这三部宪法看，其都是处于社会发展不同阶段的转折时期。
全面修改方式的优点在于，当社会实际发生了较大变化，宪法规范的绝大部分内容已无法适应已经变化了的社会实际时，如果仍不作修改，宪法规范就可能形同虚设。全面修改的弊病在于，宪法的权威性和尊严在一定程度上取决于宪法的稳定性，如果宪法的修改频率过高，在政治心理上不能起到稳定作用，法的安定性受到较大破坏，影响民众对宪法的信仰。
（二）部分修改
宪法的部分修改是指宪法修改机关根据宪法修改程序以决议或者宪法修正案等方式对整部宪法中的部分内容进行调整或变动的活动。部分修改有两个基本特征：一是宪法修改机关的修改活动是依据宪法修改程序进行的，这是部分修改与制定宪法的主要区别；二是宪法修改机关通常并不重新通过或者批准整部宪法，而只是以通过决议或者宪法修正案等形式修改宪法中的部分内容，这是部分修改与全面修改的主要区别。
宪法部分修改的原因是，宪法在总体上仍然适应社会实际，只是其中的部分内容已落后于社会实际。宪法的部分修改主要有以下三种具体方式：
第一，以决议的方式直接在宪法条文中以新内容代替旧内容，修改之后，重新公布宪法。这种修改宪法方式的优点是修改的内容非常明确，哪些有效，哪些已经无效，一目了然；缺点是因为需要重新公布宪法，增加了宪法修改的频率。我国于1979年以决议的方式对1978年《宪法》进行的修改属于此种方式。
第二，以决议的方式直接废除宪法条文中的某些规定，修改之后，也需要重新公布宪法。这种修改方式的优点和缺点与上一种修改方式是相同的。我国于1980年以决议的方式对1978年《宪法》进行的修改属于此种方式。
第三，以宪法修正案的方式增删宪法的内容。宪法修正案方式的优点在于，由于其不需要重新通过宪法或者重新公布宪法，能够保持宪法典的稳定性和完整性，进而强化宪法在人们心目中的权威性、信仰和尊严；其缺点在于，需要将后面的新条文与前面的旧条文相对照之后，才能确定实际有效的宪法规定，这在法律意识不是很强的国度或者没有法律意识的公民在确定宪法实际有效的内容时可能带来一定的困难。我国于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次以修正案的方式对现行《宪法》进行了宪法，通过了52条修正案。
宪法修正案主要有以下三种功能：一是废除宪法原来的条款或者内容。二是变动宪法中的规定。绝大多数宪法修正案是起到这一作用。三是增补宪法的条款或者内容。如我国1988年《宪法修正案》第1条规定：“宪法第十一条增加规定：‘国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制的补充。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。’”
五、宪法修改的程序
绝大多数国家的宪法中规定了比普通法律更为严格的宪法修改程序，但各国宪法中所规定的修改程序极不一致，通常包括提议、先决投票、公告、议决、公布五个阶段。
（一）提议
各国宪法对有权提出修改宪法动议的主体都作了非常严格的规定，有的还对这些主体行使这一权力规定了一定的条件。从各国宪法规定看，宪法修正案的提议主体有以下三种情况：
1. 代表机关。一些国家规定由代表机关（议会、国会、人民代表大会等）或者国会议员提出修改宪法的议案。根据我国现行《宪法》第64条第1款的规定，全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表有权提议修改宪法。在我国修改宪法的实践中，通常由中国共产党中央委员会首先提出修改宪法的建议案，然后由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表接受，再向全国人民代表大会提出正式宪法修改草案。
2. 行政机关。极少数国家宪法规定行政机关有权提议修改宪法。如《法国第五共和国宪法》第89条规定：“宪法修改的倡议权属于共和国总统和议会议员，总统依据总理的建议行使倡议权。”
3. 混合主体。绝大多数国家规定由国会、修宪大会和一定数量的公民提出，如菲律宾；有的国家规定由联邦议会和一定数量的公民提出，如瑞士；有的国家规定由大公、政府、议会、一定数量的公民和一定数量的行政区提出，如列支敦士登；有的国家规定由政府和议员提出，如泰国、缅甸；有的国家规定由总统和议会提出，在提出时还要列举需要修改的条款及其理由，如叙利亚。在混合主体中，由立法机关和行政机关共同提出的情形居多。
（二）先决投票
一些国家规定在提议之后，送交议决机关议决之前，要就宪法修正案进行先决投票程序。实行先决投票程序的国家约有三十余个国家，如叙利亚、黎巴嫩、希腊等。这一程序的目的在于使宪法修改的条文和内容明确具体。行使先决投票权的机关，瑞士宪法规定在必要时进行公民先决投票，委内瑞拉宪法规定部分提案由州议会作先决投票，此外，凡是规定实行先决投票的国家均规定由立法机关进行先决投票。
在不实行先决投票程序的国家，提议机关在提出修改宪法的动议时，一般同时提出宪法修正案的草案。
（三）公告
一些国家还规定，在提议成立后，议决机关议决前，要将宪法修正案草案予以公告。约有二十余个国家的宪法中明确规定了公告程序，如比利时、荷兰、卢森堡等。有的是由立法机关进行公告，有的是由行政机关进行公告。
有些国家宪法中虽然没有规定宪法修正案草案的公告程序，但在修宪实践中，通常将草案予以公告，以使社会成员知晓，并有希望社会成员参与讨论的含义。如我国虽然《宪法》中没有规定公告程序，但从现行《宪法》通过以后的历次宪法修改过程中，均公布宪法修正案草案。
（四）议决
从各国宪法规定看，宪法修正案草案的议决机关主要有四种：（1）立法机关。约有三十余个国家的宪法规定由立法机关议决宪法修正案草案，如意大利、法国。（2）全民公决或公民复决。如日本《宪法》第96条第1款的规定。（3）混合机关。约有70余个国家的宪法规定由若干国家机关共同作为宪法修正案草案的议决机关。混合机关中有立法机关与行政机关作为议决机关，有立法机关与特设机关作为议决机关，有立法机关与选民团体作为议决机关，有立法机关与联邦组成成员（如州、邦议会）作为议决机关，有立法机关与行政机关、选民团体、特设机关、联邦组成部分及其他国家机关共同作为议决机关等各种不同情况。
宪法修改草案通常要求议决机关以高于通过其他普通议案的出席及同意人数，才能予以通过。如我国1954年《宪法》第29条第1款规定：“宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表的三分之二的多数通过。”而1975年《宪法》和1978年《宪法》对宪法修改程序未作规定。现行《宪法》第64条恢复了1954年《宪法》的规定。
（五）公布
宪法修改草案经有权机关依据法定程序通过以后，还须由法定机关以一定的方式予以公布，才能产生相应的法律效力。受各国的政治体制、历史传统等因素所决定，宪法修改草案的公布机关也不相同，主要有两种情况：一是由国家元首公布。绝大多数国家采用这种公布方式。如爱尔兰《宪法》第46条规定：“宪法修正案经人民复决赞同后，总统应即签署，并应依照规定的方式公布为法律。”二是由代表机关公布。少数国家采用这种公布方式，如巴西《宪法》第217条规定：“宪法修正案应由众议院及参议院执行委员会全体委员签署公布”；我国《宪法》没有规定宪法的公布机关，在实践中，一般由全国人民代表大会主席团以全国人民代表大会公告的方式公布。